החקלאים בניו זילנד מתגאים בכך שבמדינה שלהם יש יותר פרות וכבשים מאשר בני אדם. הניו זילנדים מאוד מתגאים גם באיכות התוצרת החקלאית שהם מייצאים לכל העולם. מצד שני, ענף החקלאות אחראי לכמעט חצי מפליטת גזי החממה של כל ניו זילנד. המקור העיקרי של רוב גזי החממה האלו הוא בגזים שהפרות והכבשים פולטות כי הם מכילים הרבה מתאן. מתאן מזיק לאטמוסיפרה אבל ההשפעה שלו מוגבלת כי הוא מתפרק הרבה יותר מהר מגזים אחרים, למשל פחמן דו חמצני.

רגולציה אחידה או דיפרנציאלית?

יש הסכמה כללית שצריך לצמצם פליטת פחמן דו חמצני, אבל ממשלת ניו זילנד לא ממש ידעה האם ואיך לטפל בפליטות המתאן. עד שבנובמבר 2019 הפרלמנט של ניו זילנד חוקק חוק שהתפרסם כ"חוק אפס פחמן" (zero carbon). החוק החדש קובע שעד 2050 יש להפחית לאפס את פליטות גזי חממה שנשארים באטמוספירה, חוץ ממתאן. עבור מתאן נקבע הסדר מיוחד ומקל: עד שנת 2030 יש להפחית את פליטת המתאן ב-10% ועד 2050 יש להגיע להפחתה של 24%-47% עד 2050 (בתלות בכמה פרמטרים). מבין גזי החממה השונים, המתאן קיבל סוג של "פטור" ולא צריך להגיע לאפס פליטות.

הגישה הדיפרנציאלית שמותאמת למאפייני הגזים השונים נתמכה על ידי הוועדה להגנת הסביבה של הפרלמנט. גם בלי להיות מומחה לגזים (גזולוג?), מהצעת החוק ברור שיש הבדל מהותי בין הגזים – גם מבחינת ההשפעה הסביבתית שלהם (גז שמתפרק) וגם מבחינת המקורות ומנגנון ההיווצרות שלהם. הסברתי כאן בעבר שרגולציה צריכה להיות מותאמת לקבוצות שונות ואין טעם ב"שוויון" מדומה בין דברים שונים.

ויש עוד סיבה טובה לגישה הדיפרנציאלית שמבחינה בין מתאן לגזי חממה אחרים. בעלי חיים הם יצורים ביולוגים ולכן הם פולטים גזים. בעוד שמכונה במפעל אפשר להחליף או להתקין בה מסננים, אי אפשר לשים לפרה פקק. ובעלי חיים פולטים כל מיני גזים באופן טבעי. חובה למנוע לחלוטין פליטת מתאן תטיל על החקלאים הניו זילנדים דרישה לא הגיונית ולא מעשית.

דעת הציבור מול הניתוח המקצועי

לא כולם מסכימים עם זה. היו ארגונים סביבתיים שדרשו להגיע לאפס פליטות של כל סוגי הגזים עד 2050, בלי חריגים. והם לא לבד, בהליך שיתוף הציבור סביב הצת החוק המקורית 91% מהמשיבים מקרב הציבור ענו שהם תומכים ברף גורף ואחיד של אפס פליטות עד 2050. במילים אחרות – הארגונים הסביבבתיים והציבור הרחב היו בעד רף של אפס פליטות גם למתאן, אבל הרגולטור והמחוקקים החליטו אחרת. אגב, החקלאים טענו שלא צריך להגביל בכלל את פליטת המתאן. לדעתם המגבלות שנקבעו הן מוגזמות – עם עלויות גבוהות והרבה מעבר למה שצריך מבחינה סביבתית.

למה הניו זילנדים החליטו להתייחס למתאן באופן נפרד אם 91% מהמשתתפים בשיתוף הציבור היו רף של אפס פליטות גם למתאן? כי החלטות מקצועיות טובות הן לא עניין של רוב ומיעוט. הרגולטור בדק את השפעות גזי החממה השונים ומצא שלא צריך להפחית את שיעור הפליטה של מתאן ל-0 כדי להגיע ליעדים הלאומיים שאליהם ניו זילנד התחייבה באמנת פריז. זאת אומרת שהחלטה לדרוש אפס פליטת מתאן תהיה מאוד מאוד יקרה ולא הכרחית. חשוב לשתף ולשמוע, אבל החלטה איכותית צריכה להתקבל על סמך הנתונים וההשפעות של המדיניות.

החלטות מדיניות הן לא עניין של פופולריות. העובדה שחלק מהציבור נגד או בעד משהו היא לא סיבה לכופף את הרגולציה המקצועית. בהחלט צריך להיות קשובים לציבור, אבל לא נקבל החלטה מזיקה שאנחנו יודעים שהיא שגויה מקצועית רק כי אנשים חתמו על עצמה או הפגינו. זה נקרא פופוליזם. ויש גבול דק בין פופוליזם לרגולטור שמוטה בגלל לחץ של קבוצות אינטרס.

מדיניות ישימה

לעיתים קרובות גם לרגולטור יש אג'נדה. רגולטורים סביבתיים רוצים לקדם הגנה על הסביבה ורגולטורים בתחום הבריאות רוצים לשמור על בריאות הציבור. ולפעמים יש תחושה שצריך "לכוון למעלה" כשמעצבים רגולציה – זאת אומרת לקבוע את המקסימום שאנחנו רוצים ושהציבור ימצא את הדרך לציית.

יש שתי בעיות עם גישה כזו. הבעיה הראשונה היא שגישת המקסימום מנוגדת למבחן עלות-תועלת, כי מנסים להשיג את מקסימום התועלת בלי קשר לעלויות. הבעיה השניה היא שגישת המקסימום מתעלמת מהשאלה הבסיסית – האם הרגולציה ישימה? האם אפשר בכלל לציית לה?

למשל בדוגמה הניו זילנדית, היעדים המרוככים שנקבעו לפליטות המתאן מבוססים על מחקרים ממשלתיים ואקדמיים שבדקו את הישמות של הפחתת פליטות מתאן מבעלי חיים. המחקרים הממשלתיים מצאו שאם הניו זילנדים יפעילו את כל הכלים שעומדים לרשותם, במקסימום הם יוכלו לצמצם בין 10%-21% עד שנת 2030 (בחוק נקבע 10%) ובין 22%-48% עד שנת 2050 (בחוק נקבע 24%-47%). המחקרים האלו לא בדקו מה צריך להפחית, אלא מה אפשר להפחית – בתרחיש אופטימלי כשמפעילים את כל האמצעים האפשריים.

אז אפשר היה לקבוע שצריך להפחית 100% מהפליטות (יעד אפס). זה נשמע טוב – יעד אגרסיבי, מספר עגול. אבל אם זה לא אפשרי התוצאה תהיה עגומה. אם נאכוף את הדרישה הבלתי אפשרית – נדרוס את השוק ונהרוס אותו. ואם לא נאכוף את הדרישה הבלתי אפשרית – מי שיציית יפגע ומי שלא יציית יהנה מהיעדר האכיפה.

החוק הניו זילנדי הוא דוגמה טובה – רגולציה דיפרנציאלית, מבוססת נתונים ולא על לחץ פופוליסטי וכזו שאפשר ליישם. זה שיעור חשוב עבור קובעי מדיניות.