יש שאלות שתמיד חוזרות כשעובדים על רפורמה ברגולציה. קחו למשל פיקוח על מפעלי מזון. בטח נשאל – איך צריך לפקח עליהם? מה בדיוק הפקחים צריכים לעשות? ואיך מייצרים מקסימום פיקוח אפקטיבי עם המשאבים הקיימים?

רפורמה שבוצעה ממש לאחרונה בארה"ב עונה על השאלות האלו בצורה מעניינת.

בדצמבר 2019 נכנסה לתוקף רפורמה שה-USDA (משרד החקלאות האמריקאי) החליט לבצע ברגולציה על בתי שחיטה לבשר חזיר (אל חשש, הפוסט לא מכיל תמונות או תיאורים גרפיים).

לפני שנכנסים לרפורמה, אני צריך לתת לכם רקע קצרצר על הפיקוח הווטרינרי על מפעלי מזון מהחי. מזון מהחי הוא מוצר רגיש ולכן הרגולציה עליהם מאוד מקיפה. היא מסדירה את מבנה המפעל, שלבי הייצור, בעלי התפקידים בו, איך ומתי לפסול מוצרים, הטמפרטורה במפעל וכו'. הרגולציה גם מחייבת נוכחות של רופאים וטרינרים ופקחים במפעלים.

מה כוללת הרפורמה?

מתוך כל הרגולציה המקיפה על התחום, הרפורמה מתבססת על שני שינויים מרכזיים.

השינוי הראשון – ביטול המגבלה על קצב העבודה במפעלים.

עד היום הרגולציה הגבילה את המפעלים לקצב של 18 חזירים ביום. ההנחה מאחורי המגבלה הזו היא שכשעובדים יותר מהר עלולים להחמיץ תקלות בבדיקה וגם לעשות טעויות אחרות בגלל המהירות.
במסגרת הרפורמה מבטלים את המגבלה הכמותית. בניתוח שנלווה לתיקון, ה-USDA קורא למגבלה הזו "חסם רגולטורי מיותר" (“unnecessary regulatory obstacle"). לאחר ביטול המגבלה הכמותית הפיקוח יתמקד בסטנדרטים בריאותיים כמו שאריות כימיות וספירת חיידקים. במקום לומר למפעל באיזה קצב יעבוד, יבדקו את התוצרים שלו.

השינוי השני – צמצום מספר הפקחים הממשלתיים בתוך המפעל ושינוי התפקיד שלהם.

עד היום הרגולציה חייבה שבכל מפעל יהיו לפחות שבעה פקחים ממשלתיים בכל עת. אלו לא פקחים שמגיעים אחת לתקופה כדי לבצע ביקורת, הפקחים האלו נמצאים במפעל תמיד. אסור למפעל לעבוד אם אין בו שבעה פקחים.
העניין הוא שרוב הפקחים לא פיקחו על המפעל או בדקו אם הוא עובד בהתאם להוראות, אלא עבדו על פס הייצור כמו הפועלים במפעל. הפקחים הממשלתיים ביצעו חלק מהעבודה בנקודות שונות בתהליך.

במסגרת הרפורמה ה-USDA משאיר את הפקחים בתוך המפעלים אבל מצמצם את מספר הפקחים ומשנה את התפקיד שלהם.
מספר הפקחים יצטמצם משבעה לשלושה והם יפסיקו לבצע פעולות על פס הייצור במפעל, אלא יפקחו על המפעל. ביום אחרי הרפורמה הפקחים יבדקו את הבשר בתחילת ובסוף התהליך כדי לוודא שהוא עומד בסטנדרטים הווטרינריים.
מנהל ה-Food Safety and Inspection Service (היחידה ב-USDA שאחראית על הנושא), אמר ששינוי התפקידים יאפשר לפקחים לבצע פעולות שישפיעו באופן ישיר על בטיחות המזון וגם לפקח על רווחת בעלי החיים.

יתרונות

יתרון חשוב מבחינת המפעלים הוא שהשינוי הזה מאפשר להם גמישות תפעולית גבוהה יותר בתהליך וזה יאפשר להם לאמץ שיטות עבודה יעילות ומודרניות יותר.

זה שינוי משמעותי כי המפעלים נושאים בעלות הפקחים (הם משלמים אגרות והיטלים לממשלה כדי לממן את שכר הפקחים). השינוי הזה גם פותר בעיות עקיפות. כשבתוך מפעל פרטי מסתובבים ועובדים שבעה פקחים ממשלתיים שהם לא עובדים של המפעל, זה יוצר חיכוך והפרעות. דמיינו שבמקום העבודה שלכם יסתובב באופן קבוע מפקח ממשלתי שיכול לעצור את העבודה או לחלק דוחות, והוא גם עושה חלק מהעבודה בעצמו. זה יוצר חיכוך מתמיד, דינמיקה בעייתית ומפריע לשני הצדדים.

השורה התחתונה של הרפורמה

מבחינת הרגולטור והתעשייה מדובר ברפורמה היסטורית, כי הרגולציה לא עברה שינוי משמעותי כבר יותר מ-50 שנים. לפי הניתוח שנלווה לתיקון, הרפורמה תחסוך לציבור כ-50 מיליון דולר בשנה (עלויות ציות) ולממשלה כ-6 מיליון דולר בשנה. בנוסף, ה-USDA מעריך שההתייעלות הזו תאפשר להשיג תוצאות בריאותיות טובות יותר, שהוערכו בהיקף של 10 מיליון דולר בשנה.

יש שתי הערות שחשוב לי לציין.
הראשונה – שמדובר ברפורמה מורכבת ומטבע הדברים תיארתי אותה באופן חלקי כדי לא לסבך ולהאריך.
השניה – כמו לכל מהלך משמעותי גם לרפורמה הזו יש מבקרים ומתנגדים. מספר פקחים התריעו שהרפורמה תחליש את הפיקוח על המפעלים. בנוסף, יש ארגוני עובדים וגם מחקרים עצמאיים שטוענים שעבודה מהירה יוצרת סיכון לבטיחות העובדים. ארגון העובדים UFCW אפילו הגיש תביעה נגד ה-USDA לעצור את הרפורמה.

הרכיבים מאחורי רפורמה טובה

אני לא מומחה לווטרינריה ולכן אני לא נכנס לדיון המקצועי על הרפורמה. אבל אפשר ללמוד כמה רכיבים טובים מהרפורמה הזו, כשיעור לכל קובע מדיניות.

1. מחקר מקדים ופיילוט.

הרפורמה מבוססת על פילוט מוצלח עם מחקר מלווה שבוצע במשך 15 שנים בחמישה מפעלים. בפיילוט ראו שהשינוי ישים ושהמפעלים הצליחו לעמוד בסטנדרטים הבריאותיים של ה-USDA. לפי המחקר, שיטת הפיקוח החדשה גם אפקטיבית וגם יעילה יותר (יש גם ביקורות על המחקר הזה). התבססות על נתונים זה דבר מבורך.

2. מעבר מתקן תהליך לתקן ביצוע.

המגבלה על קצב הייצור היא תקן תהליך. זו לא המטרה האמיתי של הרגולטור, אבל יש הנחה שאם יגבילו את הקצב זה יביא לתוצאות טובות יותר מבחינת בטיחות ובריאות. הרבה יותר מדוייק ויעיל לקבוע תקן ביצוע – שמחייב את המפוקח להשיג תוצאה מוגדרת, ומאפשרת לו לבחור איך להגיע אליה. ברוב המקרים תקני ביצוע עדיפים על תקני תהליך ולכן יש היגיון בשינוי הזה.

3. לפקח ולא לבצע.

רגולציה טובה קובעת מעט כללים מדויקים שידקרו את הנקודות הקריטיות כדי לנהל סיכונים טוב יותר. הממשלה יכולה לפקח אבל היא לא יכולה ולא יודעת לבצע את העבודה המקצועית במקום העסקים. גם אין לה מספיק כוח אדם בשביל זה והיא מאטה ומעכבת את תהליכי הייצור. זה כמו שאין לממשלה את כוח האדם כדי לנקות את מפעלי המזון, אבל היא יכולה לפקח על הניקיון במפעלים. לכן זה טוב שהמפקחים כבר לא עובדים על קו הייצור, אלא יעסקו בפיקוח.
השינוי הזה מאפשר יותר גמישות – גם לפקחים וגם למפוקחים. המחקר של הפילוט העלה ששחרור הפקחים מעבודה על קו הייצור מאפשר להם לבצע יותר משימות פיקוח כדי לנטר את המצב הסניטרי שלו.

ואולי המגבלה על קצב הייצור (18 ביום) הסתירה את העובדה שבכלל אי אפשר היה לייצור יותר מהר בגלל הפקחים שעבדו על קו הייצור…

ונקנח עם הזווית הישראלית – בסוף שנת 2017 משרד החקלאות אישר תכנית לרפורמה בפיקוח על משחטות עוף. השיטה החדשה כללה גם צמצום מספר הפקחים והורדה שלהם מקו הייצור כדי לשחרר את פס הייצור ולפנות אותם לפקח על המפעל. הרפורמה עדיין בתהליכי חקיקה וטרם יצאה לפועל.

הרפורמה של ה-USDA והרפורמה הישראלית מדגימות חלק מהרכיבים שנחוצים כדי לשפר מערכת רגולטורית: נתונים, תקני ביצוע ושמירה על גמישות.