לאחרונה מתקיים דיון סוער על התחבורה הציבורית בישראל. האם צריכה להיות תחבורה ציבורית בשבת? (ומי יפעיל אותה?) האם לאפשר לכל אחד להקים קווי תחבורה ציבורית? (אוטובוסים ומוניות) ומה צריך התפקיד של משרד התחבורה והרשויות המקומיות בכל הסיפור הזה?

בדיונים שונים על הנושא אנשים קוראים "להפריט!" את התחבורה הציבורית. לדעתי הקריאה הזו מלמדת על חוסר הבנה של המצב. אז לפני שמציעים הצעות – בואו נעשה סדר בבאלגן. נתחיל בתפקידים שהממשלה יכולה למלא.

ארבעת התפקידים של הממשלה

הממשלה יכולה לעשות (או לא לעשות) ארבעה דברים: לבצע, לממן, לקבוע כללים ולפקח. אסביר בקצרה עם דוגמה יותר פשוטה – אספקת מי שתייה לאזרחים.

1. ביצוע.
הממשלה מבצעת את מה שהיא רוצה שיקרה. בתחום המים זה אומר להקים ולהפעיל בארות או מתקני התפלה, להניח צינורות לאספקת המים, להפעיל מערך לניטור איכות המים ולחיטוי שלהם. בתחום התחבורה זה להפעיל את רכבת ישראל (חברות האוטובוסים הופרטו ואינן בבעלות הממשלה). המדינה מבצעת משהו בעצמה כאשר מדובר בפונקציות ריבוניות גרעיניות עם השפעה ישירה על זכויות יסוד (כמו ביטחון, מערכת בתי המשפט) או כאשר יעיל שגורם יחיד יעשה את זה. המדינה יכולה לבצע בעצמה (משרד המשפטים מפעיל את בתי המשפט), באמצעות חברות ממשלתיות (חברת החשמל, הדואר) או באמצעות השלטון המקומי (העיריות מפנות את הזבל). הפרטה קלאסית היא שהממשלה מפסיקה לבצע.

2. מימון.
מישהו אחר יבצע את הפעולה, והמדינה מממנת את העלות – באופן מלא או חלקי. למשל, להשתתף בעלויות ההקמה של מתקן התפלה או לממן חיפוש של בארות מים חדשות. אפשר גם לממן באופן עקיף באמצעות הקלות מס, נניח להעניק הקלות מס לחברה שתפרוס צינורות מים בפריפריה. הפעילות לא מבוצעת על ידי המדינה, אבל היא שמה כסף ציבורי כדי לעודד את ביצוע הפעילות או כדי להוריד מחירים.

3. קביעת כללים מחייבים.
הגענו לרגולציה. פה המדינה קובעת מגבלות. למשל, קובעת סטנדרטים לאיכות המים או מחייבת את חברות המים להפעיל מערכת לניטור איכות המים. יש כל מיני סוגים של כללים ורגולציות שאפשר לקבוע, החל מבירוקרטיה מסורבלת ועד לרגולציה מתקדמת ואפילו תמריצים כלכליים חיוביים. הממשלה לא חייבת לייצר את הסטנדרטים לגמרי בעצמה, רגולציה גם יכולה להסתמך על סטנדרטים שנקבעו מחוץ לממשלה. רגולציה נקבעת במטרה לנהל סיכונים לציבור. בדרך כלל הרגולציה מופנית כלפי גורמים פרטיים. בתחום התחבורה – מי יכול להפעיל קו תחבורה ציבורית, איזה אוטובוס, איפה יעצור, מי יהיה הנהג, איפה יהיו שירותים לנהגים וכו'. הכל כללים מחייבים.

כמובן שכשהרגולציה קובעת הכל וממש מנהלת את השוק זה כבר יותר דומה למצב של ביצוע על ידי המדינה, מאשר רגולציה על שחקנים פרטיים (וזה בעצם סוג של הלאמה בפועל).

4. פיקוח ואכיפה.
זה נלווה לרגולציה, כי אם יש כללים צריך גם לאכוף הפרות שלהם. המדינה יכולה לבצע את האכיפה (בעצמה, באמצעות רשויות או באמצעות השלטון המקומי). פיקוח ואכיפה ממשלתיים יכולים להתבצע באמצעות פקחים שבאים ובודקים באופן שגרתי, או בהסתמך על הדין הפלילי. בנוסף, יכול להיות שהמדינה תבחר שלא להפעיל מערך פיקוח ואכיפה, אלא להתבסס על אכיפה פרטית – לאפשר לאנשים פרטיים להגיש תביעות לבתי משפט כשמבוצעת עבירה. למשל, אם הייתה בעיה באספקת המים (הפסקת מים) או באיכות המים – הממשלה יכולה לשלוח פקח שיבדוק ויתן דוח, ואפשר גם לאפשר לציבור הצרכנים לתבוע את חברת המים.

הבלבול קורה בגלל שאפשר לערבב בין כל האפשרויות האלו. אפשר לקבוע ביצוע ממשלתי עם רגולציה, או דווקא מימון ממשלתי בצירוף אכיפה אזרחית. כמעט כל הקומבינציות אפשריות – גם אם התוצאה לא הגיונית או יעילה במיוחד.

המדיניות בתחום התחבורה הציבורית

הבאלגן בתחום התחבורה מתחיל בגלל שערבבנו בין הפונקציות האלו. כעיקרון רוב התחבורה הציבורית בישראל מופרטת, אז חוץ מרכבת ישראל אין מודל של ביצוע על ידי הממשלה. בגדול המודל של תחבורה ציבורית בישראל מתחלק לשניים.

בתחום הסעת ההמונים (אוטובוסים, רכבות, מיניבוסים) – המדינה מסדירה כללים ברגולציה וגם מסייעת במימון. בגדול, אתם לא יכולים להפעיל קו אוטובוס בלי שזכיתם במכרז ממשלתי. הזוכה במכרז מקבל שני דברים: כללים (רישיון להפעיל תחבורה ציבורית) וסבסוד ממשלתי.
בתחום ההסעה הפרטני (מוניות) המדינה קובעת כללים (מספר ירוק למונית), אבל לא מממנת. אגב, בשני התחומים הרגולציה כוללת גם פיקוח על המחירים.

אבל כמו שאמרתי, זה לא חייב להיות ככה ואפשר לבנות קומבינציה אחרת של מעורבות הממשלה. למשל – הממשלה יכולה לממן תחבורה ציבורית בלי לתת רישיונות להפעלה (אם היא רוצה לפתור חסם כלכלי ואין סיכונים מיוחדים). אפשרות שנייה היא שהממשלה תדרוש רישיון להפעלת תחבורה ציבורית בלי קשר למימון ממשלתי (אם יש סיכון אבל הנושא הכלכלי פחות רלוונטי). אפשרות שלישית – המדינה גם יכולה לא למלא תפקיד של ביצוע, מימון או רגולציה – ופשוט לאפשר לאנשים להסיע אחד את השני תמורת תשלום (בלי חסם של רישיונות ובלי סבסוד). צריך גם לזכור את שאלת האחריות – ככל שהמדינה לוקחת לעצמה יותר סמכות ביצוע או פיקוח, היא גם נושאת ביותר אחריות.

הרגולציה מגבילה את מספר הגופים שמפעילים קווי אוטובוס וזה קשור לעובדה שהמדינה מסבסדת את קווי האוטובוס (מימון) ואי אפשר לסבסד חברות אוטובוס בלי סוף. אבל כשאנחנו מבינים שאלו פונקציות שונות אפשר לדבר על הפרדה ביניהן.

פוסט של 800 מילים הוא מסגרת קצרה מידי בשביל לנתח את מערכת התחבורה בישראל ואת המדיניות הנכונה עבור תחבורה ציבורית. אבל בעיני אנחנו עדיין לא שם. החסם הכי גדול לדיון מושכל הוא שאנחנו מערבבים בין התפקידים השונים שהמדינה יכולה למלא. כיום יש כריכה בין מימון אוטובוסים ציבוריים לבין הרישוי שלהם, אבל זה לא חייב להיות ככה. ואם נבין שאפשר לפרק ולהרכיב את החלקים השונים – אפשר יהיה לדבר על המדיניות הנכונה.

כדי להתחיל דיון כזה צריך לא לבלבל בין תחבורה ציבורית עם תחבורה ממשלתית. תחבורה ציבורית (משרתת קבוצה רחבה של לקוחות) לא חייבת להיות ממשלתית – לא בביצוע ולא במימון. אולי צריך מעורבות ממשלתית ואולי ולא, אבל קודם כל צריך לפתוח את הראש למגוון האפשרויות שאפשר להרכיב מכלי המדיניות השונים.