הכלכלה המשתפת סוחפת את העולם ומשנה את כללי המשחק. בישראל אנחנו מכירים את הכלכלה השיתופית בשתי סוגיות: Airbnb לשיתוף נכסים ו-Uber לשיתוף בנסיעות. את Uber אנחנו לא באמת מכירים כי הרגולציה המסורתית חוסמת אותה, אבל Airbnb נכנסה לישראל כמו ליתר העולם ועוררה שאלות שונות. למשל, המלונאים מתנגדים לה ודורשים להחיל רגולציה קפדנית על דירות מגורים שמושכרות ב-Airbnb, יש מי שטוען שהשכרת הדירות פוגעת במרקם העירוני ועיריית תל אביב אפילו החליטה להכפיל את הארנונה על דירות שמושכרות לפרקי זמן קצרים.

רוב הדיון הזה מונע מאינטרסים ומבוסס על מעט נתונים, אם בכלל. אבל לאחרונה (נובמבר 2019) התפרסם סוף סוף מחקר רציני על הנושא. אבנר בירך ברק ויפעת הולצמן-גזית, בחנו אמפירית את ההשפעות של Airbnb על היצע הדירות לשכירות (הבנה של התופעה בישראל) וגם ניתחו שלוש רגולציות על Airbnb מהעולם (חלופות לפתרון וההשפעות שלהן).

מה ההשפעה של Airbnb על שוק השכירות בישראל?

החלק הראשון של המחקר בדק איך Airbnb השפיעה על היצע הדירות הזמינות למגורים לטווח ארוך – בתל אביב ובירושלים. בגדול, Airbnb מאפשרת לקחת דירות שמושכרות לטווח ארוך ולהשכיר אותן לטווח קצר. זה אומר שיש פחות דירות להשכרה לטווח ארוך. השאלה המעניינת היא כמה ומה ההשפעה של השינוי הזה.

קצת נתונים על Airbnb בישראל. בתל אביב היו רשומות כ-8,600 דירות ובירושלים כ-2,800 דירות (נכון לנובמבר 2017). הפריסה של דירות Airbnb לא אחידה, למשל בתל אביב יש ריכוז של דירות ליד הים (רחוב הירקון) וברחוב אבן גבירול. ולכן ההשפעה של Airbnb משתנה לפי שכונה.

ממצא מעניין ראשון – נראה שיש הרבה השכרה בעלת אופי עסקי. גם בתל אביב וגם בירושלים יש מספר מארחים שמחזיקים יחסית הרבה דירות. בתל אביב פועלים כ-5,100 מארחים שמשכירים כ-8,600 דירות בסך הכל; אבל 75 מארחים בלבד מחזיקים ברבע מכלל הדירות (2,100 דירות). גם בירושלים כרבע מהדירות מוחזקות על ידי 50 מארחים. אפשר להניח שמי שמשכיר עשרות ואפילו מאות דירות הוא שחקן עסקי בתחום ההשכרה או חברת ניהול שמטפלת באופן מרוכז בדירות של הרבה בעלי דירות. כך שלפחות 25% מפעילות Airbnb בתל אביב וירושלים היא עסקית-מסחרית ולא סאבלטים של כלכלה שיתופית.

בשוק שכירות ארוך טווח צריך אחוז מסוים של דירות פנויות כדי לאפשר תחלופה (קצת כמו שבשוק העבודה זה מקובל שיש אחוז מסויים של מחפשי עבודה ואחוז מסויים של משרות פנויות). מחקרים קודמים מצאו שאם 5% מהדירות בשוק פנויות – יש איזון אופטימלי בין ביקוש להיצע והשוק מתנהל באופן יעיל [ראו הערת שוליים 41 במאמר]. בתל אביב יש בין 2.1%-2.7% דירות פנויות לשכירות ארוכת טווח, בירושלים בין 2.1%-3%. זה מצב לחוץ של תת-היצע.

Airbnb מוציאה דירות משוק השכירות ארוכת הטווח ומעבירה אותן לשכירות קצרת טווח. אם היו אוסרים לחלוטין על פעילות בסגנון Airbnb וכל הדירות האלו היו חוזרות לשוק ארוך הטווח – שיעור הדירות הפנויות בתל אביב היה עולה ל-4.2%-4.7% ובירושלים ל-2.7%-3.6%. המסקנה היא שעל פניו, הגבלה של השכרה לטווח קצר יכולה לשפר את האיזון בשוק השכירות ארוך הטווח באותן ערים ולשפר את מצבם של מחפשי הדיור.

איך נראית בפועל רגולציה על Airbnb?

ופה אנחנו מגיעים לחלק השני של המחקר. ראינו ש-Airbnb מצמצמת את היצע הדירות לשכירות ארוכת טווח ומרחיקה אותנו מנקודת האיזון של 5%. השאלה היא האם רגולציה יכולה לשנות את זה והאם התוצאות של רגולציה כזו מועילות או מזיקות. במחקר נבדקו מקרי מחקר של רגולציה שיושם באמסטרדם, ברצלונה וברלין. אני מציג כאן את הרגולציה באמסטרדם. מומלץ לקרוא על ברצלונה וברלין במאמר.

אמסטרדם

הרגולציה באמסטרדם לא עוינת כלכלה שיתופית נוסח Airbnb ולכן היא מאפשרת אותה בכפוף לכללי מסגרת. בשנת 2015 נקבעה באמסטרדם רגולציה שכוללת את הדרישות הבאות: (1) רישום ודיווח במאגר עירוני; (2) הדירה עומדת ברגולציה לבטיחות מפני שריפות; (3) השכרות קצרות טווח של דירה יהיו בסך הכל למקסימום 60 יום בכל שנה; (4) התפוסה המירבית בנכס היא 4 אנשים. הדיווח נועד כדי לדעת מה קורה בשטח. המגבלות על מספר הלילות ומספר האורחים נועדו להבחין בין נכס אישי שמושכר במסגרת כלכלה שיתופית לבין פעילות עסקית של השכרה לטווח קצר (שדומה למלונאות).

בשנתיים שלאחר מכן תושבים התלוננו על זינוק במחירי הדיור ועל עומס של תיירות יתר. בנוסף, התברר שכשליש מהמשכירים ב-Airbnb חורגים ממגלת מספר ימי ההשכרה או מהגבלת התפוסה (במילים אחרות – הם פעלו כמשכירים מסחריים). לכן עיריית אמסטרדם הקשיחה את הרגולציה והוסיפה את ההוראת הבאות: (1) תקופת ההשכרה תוגבל ל-30 יום בשנה בסך הכל, במקום 60; (2) בעלי נכסים שרשומים במאגר צריכים לדווח על בסיס יומי האם הנכס מושכר או לא [זה נועד לאפשר בקרה טובה יותר בזמן אמת על מספר ימי ההשכרה]; (3) קנס גבוה על אי דיווח; (4) הוקמה יחידת פיקוח שתשווה בין הדיווח למאגר העירוני לבין הנכסים שמפורסמים ב-Airbnb.

מעניין לציין שעד 2017 Airbnb שיתפה פעולה באופן פעיל עם הרגולציה והפעילה אלגוריתם שהגביל את מספר ימי ההשכרה ל-60 בשנה (היא לא איפשרה למשכירים להציע את הדירה לאחר שמיצו את המכסה שנקבעה ברגולציה). לאחר החמרת הרגולציה Airbnb הודיעה שהיא לא מתחייבת להמשיך להפעיל אותו.

אנחנו רואים שזה לא כזה פשוט להסדיר את הפעילות של Airbnb בשוק השכירות. בשלושת הערים היו שני גלים של רגולציה, בגלל שינויים וגם בשל "עקומת למידה" של הרגולטור.

המאמר בוחן את ההשפעות של Airbnb ולא מתיימר לומר איך הממשלה צריכה לפעול. בעיני זו דוגמה טובה לכך שאפשר וצריך לקיים שיח מעמיק על הבעיה ועל הניסיון בעולם ולא צריך למהר להחליט על פתרונות.

בכל זאת – מסקנות ומחשבות קדימה

1. רגולציה מקומית. החוקרים מציינים לטובה שהרגולציה על התחום נקבעת לרוב ברמה העירונית ולא ברמה הארצית. אני מסכים עם ההמלצה שראוי שרגולציה כזו, אם תקבע, תהיה ברמה העירונית. אין פתרון ארצי שיכול להתאים לכל הערים ואפילו בתוך אותה עיר יש שכונות ואזורים עם מאפיינים שונים. כמו שכתבתי בעבר, הרשות המקומית היא רגולטור משמעותי ובמקרה הזה עדיף שהיא תקבע את הכללים ולא הממשלה המרכזית.

2. "יזמות רגולטורית". לפי המחקר, Airbnb לא חוששת לפנות לבתי משפט כנגד רגולציה חדשה וכנגד קנסות שהוטלו עליה. זה לא מקרה ראשון שחברות פועלות כדי לעצב סביבה רגולטורית או כדי למנוע אכיפה אכיפה (למשל, כתבתי על אובר וליפט). הרשויות צריכות להביא את זה בחשבון.

3. ביצוע בפועל, שלב ה- Delivery. רגולציה קמה ונופלת על הביצוע בפועל: שירות, בקרה, פיקוח ואכיפה. ובמקרה הזה החוקרים מדגישים שיש חשיבות גם לשיתוף הפעולה עם הפלטפורמות. רגולציות רבות נכשלות בגלל חולשה בפיקוח ובאכיפה – וזו נקודת התורפה גם במקרה הזה. האלגוריתם של Airbnb באמסטרדם הוא דוגמה לכך שאפשר וכדאי לייצר שיתופי פעולה עם Airbnb (ושחקנים פרטיים באופן כללי) כדי לשפר את האפקטיביות של הרגולציה.

שלוש התובנות של החוקרים מלמדות שיעור רחב יותר על איך עושים רגולציה איכותית, וגם שלא מספיק להיות צודק ("צריך פיקוח!"), אלא שצריך לקבוע ולהפעיל מדיניות חכמה שתעבוד.

_____

המאמר המלא: אורח נטה ללון: השלכות על שוק הדיור ואסדרה של Airbnb בישראל, מאת אבנר בירך ברק ויפעת הולצמן-גזית.