בטח שמעתם על מדד "קלות עשיית עסקים" (Doing Business) של הבנק העולמי. היופי (והחולשה) במדד הוא בפשטות. רגולציה זה עניין מורכב – עלויות, תועלות, ודאות, אחידות, השפעה על עסקים קטנים, על חדשנות, על תחרות ועוד. מאוד מסובך להתייחס להכל.
המדד של הבנק העולמי מתמקד בבירוקרטיה וזה מאוד מפשט את העסק. בנוסף, רוב השאלות בנויות בצורה בינארית – או שמקבלים ניקוד על השאלה או שלא, אין באמצע. זה פשוט ואפקטיבי, אבל גם לא מדויק לגמרי. המדד מתפרסם כל שנה באוקטובר. הציון במדד נקבע לפי תשובות של עסקים ומומחים מהמגזר הפרטי, זאת אומרת שגם אם מדינה מראה שינוי חקיקה או מערכת מחשוב חדשה – זה לבדו לא נספר מבחינת הבנק העולמי.
בשנים האחרונות אני מפרסם ניתוח של המדד מיד כשהוא מתפרסם. הנה לינקים לסיקור של המדד לשנים: 2018, 2019 ו-2020. אבל השנה כנראה שזה לא יקרה.
שערוריה
ב-27 לאוגוסט 2020 הבנק העולמי יצא בהודעה חריגה: הם משהים את הפרסום של המדד ופותחים בבדיקה בגלל "חריגות במידע" (data irregularities). פורמלית הבנק העולמי לא האשים אף מדינה באופן ספציפי, אבל הבודק החיצוני שמונה הודיע שהיו מניפולציות בנתונים של אזרבייג'ן, סין, ערב הסעודית ואיחוד האמירויות.
לא הרבה אנשים זוכרים שבשנת 2018 התפוצצה פרשיה סביב המדד, כי בכירים בבנק העולמי ביצעו מניפולציות על המדד ופגעו בכמה מדינות (בעיקר בצ'ילה).
תמיד היה חשש מפני מניפולציות, בעיקר ממדינות שישפיעו על העסקים שממלאים את השאלון. השיטה הנוכחית יכולה לגרום לכל מיני עיוותים, לא רק מניפולציות זדוניות. למשל, אם עסק או מומחה מקומי לא ממלא נכון את השאלון (למשל בגלל פערי שפה או ניסוח לא ברור של השאלות) – הציון של המדינה עשוי להיות גבוה או נמוך מהמצב האמיתי.
יש תלות נרחבת בשאלון של העסקים מקומיים. למשל משרדי עורכי דין ורואי חשבון בכל מדינה שמעידים על הבירוקרטיה המקומית. אבל אם אותם עסקים פרטיים לא מוכנים למלא את השאלון המפורט, או אם הם ממלאים אותו ברשלנות – התוצאה עלולה להיות עיוות של הנתונים ודירוג שגוי של המדינה.
כמו עסקים שצריכים להתמודד עם רגולציה, גם ממשלות צריכות להתמודד עם הבירוקרטיה והפן הטכני של השאלונים של הבנק העולמי כדי לקבל דירוג טוב.
מה מודדים?
מדד Doing Business מודד בעיקר את קלות עשיית העסקים (בדגש על בירוקרטיה, אבל לא רק). בחלק מהתחומים הוא מעניק ניקוד על החמרה ברגולציה. הוא מודד גם יעילות של שירותים ציבוריים – למשל, כמה זמן נמשך הליך בבתי משפט; והאם הממשלה מספקת תשתית בסיסית – למשל, האם כל חלקות הקרקע מופו ורשומות באופן מסודר.
כיום המדד בנוי מ-11 נושאים – סידרתי אותם כרונולוגית לפי שלבים בחיי עסק: הקמת עסק, העסקת עובדים, היתרי בנייה, חיבור לחשמל, רישום נכסים, קבלת אשראי, הגנה על משקיעי מיעוט, תשלום מיסים, מסחר חוצה גבולות (יבוא ויצוא), אכיפת חוזים ותהליכי חדלות פירעון.
הרשימה הזו נועדה לזהות שלבים מרכזיים בחייו של עסק ולאתר חסמים שמקשים בעיקר על עסקים קטנים ובינוניים ועל הקמת עסקים חדשים. ולכן המדד חשוב – הוא גם מצלם תמונת מצב וגם מסמן לעסקים ומשקיעים איפה כדאי להם להיות.
מה לא מודדים?
בשנת 2013 ועדה עצמאית של הבנק העולמי פרסמה דוח ביקורת על מדד Doing Business. הם הצביעו על שורת ליקויים. למשל, שהמדד לא מתייחס לסקטור של הייטק וטכנולוגיות מידע, ושהוא בודק את הרגולציה לפי הנהלים על הנייר ולא לפי מה שקורה במציאות. זה קריטי, כי יכול להיות שעל הנייר התהליך נראה מצוין אבל בפרקטיקה לא מקבלים שירות, שהפקחים דורשים להגיש עוד מסמכים או שהמדינה לא עומדת בלוחות הזמנים שהיא הגדירה לעצמה (SLA). מאז הם תיקנו את זה – באמצעות התבססות על מה שאומרים עסקים ומומחים מהמגזר הפרטי.
יש הרבה תחומים שהמדד לא מתייחס אליהם – רגולציה סביבתית, רגולציה על תחבורה (בכלל וגם על תשתיות ותחבורה ציבורית), מחירי מזון, תקשורת (אינטרנט, סלולר), תאימות לרגולציה בינ"ל, מגבלות לדיגיטציה של שירותים (למשל, האם הבנק יכול לספק לי שירות דיגיטלי מלא) ועוד. כל הנושאים האלו נשארו בחוץ כי המדד כולל דברים שרלוונטיים באופן רוחבי לכל סוג של עסק. באופן פרדוקסלי, כל המערך המסיבי של רישוי עסקים נשאר מחוץ למדד שבודד קלות עשיית עסקים.
התוצאה היא שמדינה יכולה לשפר או לדרדר את הרגולציה שלה דרמטית – וזה לא יופיע במדד. אז אפשר לשאול מה הוא בכלל מודד?
המדד מבוסס על קייסים, נניח: "עסק רוצה לבצע פעולה X – כמה זמן הוא יצטרך לחכות לאישור ממשלתי בשביל זה?". בגלל שהמדד בוחן 190 כלכלות שמאוד שונות אחת מהשנייה (מקנדה עד מונגוליה), לא כל הקייסים מתאימים לכל המדינות. למשל בחיבור לחשמל הם בוחנים סוג מסוים של חיבור לחשמל, שממש נדיר בישראל. אז אותו קריטריון משפיע על הדירוג במדד, אבל כמעט לא משפיע על עסקים בישראל.
חוץ מזה, בהיבטי רגולציה Doing Business מודד את הנטל על העסקים אבל הוא מתעלם מהרבה תועלות חשובות של הרגולציה. למשל, בהיעדר רגולציה סביבתית ערים עלולות לסבול מזיהום אוויר. למעשה, בשבעה מתוך 11 הנושאים, הדגש במדד הוא על צמצום בירוקרטיה. נושאים כמו טיפול בנקודה אחת (One Stop Shop), דיגיטציה, צמצום זמני המתנה וחיסכון בעלויות. המדד לא מתחשב בתוכן של הרגולציה או בתועלת מהרגולציה.
מה מכאן?
בין השנים 2009 ל-2017 ישראל התדרדרה במדד ממקום 29 למקום 54. זה לא בהכרח משקף שינוי לרעה שהיה בישראל (כי הציון האוביקטיבי לא ממש השתנה), אלא שיפור במדינות אחרות כי המדד יחסי. בכל מקרה, לשמחתנו המגמה הזו נבלמה.
בשנתיים האחרונות ישראל טיפסה במדד. במדד שפורסם ב-2018 ישראל עלתה ב-5 מקומות ובמדד שפורסם ב-2019 היא קפצה 14 מקומות למעלה (למקום ה-35). אלו תוצאות מאוד משמחות כי הן מעידות על רצינות מצד הממשלה בתחומים שנכללים במדד.
אנחנו יכולים לקוות שהשנה הבנק העולמי יפרסם מדד שיהיה מדוייק ושישראל תמשיך לשפר את הרגולציה שלה.
___
הפוסט נכתב יחד עם יעל פולק-גליק
הרגולטור - גיא מור 