מדינות רבות רוצות לפתח את שוק האנרגיה ולעבור לאנרגיות שמש ורוח. אחד החסמים המרכזיים למעבר הזה הוא הרגולציה של אותן מדינות. הפוסט מבוסס על מחקר של ג'ושוע מייסי.
מסע להיסטוריה הרגולטורית של שוק האנרגיה
רגולציה של עידן הנפט
הסיפור שלנו מתחיל בתחילת המאה ה-20. באותה תקופה נפט הוא המלך, אחרי שהחליף את הפחם. בתחילת הדרך, הממשל האמריקאי איפשר לחברות אנרגיה וחברות חשמל להיות מונופולים באזורים רבים. ההנחה הייתה שמונופול הוא מאוד יעיל – כי רק חברה אחת פורסת קווי הולכת חשמל או צינורות נפט אז אין בזבוז. לכן הממשלה ממש עודדה הקמה של מונופולים אזוריים – חברה אחת שגם תייצר חשמל, גם תפרוס קווי הולכה מתחנת הכוח לערים ולפעמים גם תקים רשת אספקת מקומית עד לצרכן. גורם אחד שעושה הכל.
אבל התברר שיש בעיה מהותית עם מונופולים במיוחד בשוק האנרגיה – הם קיבלו המון כוח והם יכולים לנצל את הכוח שלהם. זאת אומרת, לגבות מחירים גבוהים או לספק שירותים ומוצרים באיכות ירודה, או גם וגם.
התגובה של קובעי המדיניות הייתה לקבוע רגולציה כמותית, למשל של פיקוח מחירים. חברות אנרגיה היו חייבות לגבות מחירים שנקבעו על ידי השלטון.
המנגנון עבד ככה: לפני שהיו מקימים תחנת כוח או קו אספקה חדש, החברה הייתה צריכה לקבל אישור מהרגולטור שנקרא certificates of public convenience ובו נקבעו גם כל מיני תנאים ודרישות. הרגולטור בדק שהקמת התשתית באמת מקדמת את האינטרס הציבורי, שיש לה היתכנות כלכלית ושהיא מסוגלת לספק את הביקוש של הצרכנים. במשך כמה עשרות שנים בכל פעם שמישהו רצה להרחיב את תשתיות האנרגיה – הוא קודם כל ביקש מהממשלה אישור וגם קיבל ממנה הוראות.
מניהול מרכזי לקידום תחרות
ככה שוק האנרגיה בארה"ב התנהל עד שנות ה-70. באותה תקופה החל תהליך הפחתת רגולציה בשוק האנרגיה, מתוך רצון להגביר את התחרות.
כך למשל, בשנת 1978 עבר חוק שקבע שחברה שמחזיקה גם בתשתיות ייצור וגם בתשתיות אספקת אנרגיה – חייבת לקנות אנרגיה מיצרנים אחרים שתלויים בתשתית האספקה שלה. למשל, אם יש לכם גם תחנת כוח ואת גם קווי ההולכה, אתם חייבים לקנות חשמל שמייצרים המתחרים שלכם, כי הם תלויים בקווי ההולכה שלכם.
המגמה הזו התחזקה בשנות ה-90, באמצעות חקיקה שהקלה על מתחרים חדשים והחלטות של נציבות האנרגיה הפדרלית (FERC) שאסרה על מתחרים ותיקים לכרוך ביחד כמה שירותים ולמכור אותם בשיטת "הכל או כלום" (bundling). למשל, חברה גדולה תסכים למכור לכם שירות הולכת חשמל רק אם תקנו את החשמל שהיא מייצרת (ולא את החשמל של יצרנים אחרים). התוצאה היא שחברות שמחזיקות בתשתיות יכולות לחסום כמעט לחלוטין את המתחרים שלהן.
מאז שנות ה-70 קובעי המדיניות והרגולטורים עשו שינוי תפיסה. הם הפסיקו לנסות לעצב את השוק ולהכתיב את המחירים, ופעלו כדי לשחרר את השוק ולקדם תחרות.
רק שיש בעיה אחת בסיפור הזה. קובעי המדיניות באמת שינו את דעתם ואפילו העבירו חוקים ברוח הזו. אבל הם לא תיקנו את כל הרגולציה. עד היום חלים בארה"ב חוקים ורגולציות ישנים שמבטאים את התפיסה הותיקה שמעדיפה מונופולים ששולטים בכל הרשת – משלב הייצור של החשמל כולל ההולכה והאספקה לצרכן.
הכללים הישנים האלה לובשים כל מיני צורות. לפעמים הם יוצרים הגנה למונופול מפני רגולציית תחרות והגנה מפני תביעות. לפעמים הם מעניקים הטבה במכרזים (כי היסטורית רצו לתת עדיפות במכרז העדפה לחברה הגדולה שיודעת גם לייצר וגם לספק את החשמל).
אגב, אם נותנים במרכז עדיפות בקריטריון המחיר לחברות ותיקות, יודעים אילו תחנות כוח זוכות במרכז? תחנות ששורפות פחם. התחנות הכי מזהמות והכי ותיקות. פשוט כי פחם הוא זול יחסית והתחנות הותיקות שולטות לעיתים קרובות על קו אספקה מונופוליסטי, שביום-יום נותן להן כוח שוק ובמכרז נותן להן עדיפות.
סיכום ביניים
לפני יותר מ-100 שנים הרגולטורים בארה"ב העדיפו מונופולים. מאז הרגולטורים שינו את דעתם והבינו שעדיף לפתוח את השוק לתחרות. אבל לא כל הרגולציות הותיקות בוטלו וחלקן ממשיכות לחול. חלק מהרגולציות האלו הן במישור הפדרלי וחלק אומצו ברמה המדינתית – באותה רוח ותיקה. הרגולציות האלו ממשיכות להגן ולחזק את המונופולים בענף (מה שמייקר את המחיר לצרכן) וגם לתת עדיפות לתחנות מאוד מזהמות.
לתופעה הזו אני קורא "רגולציית זומבי" מאחר שגם אחרי שחשבתם שהרגתם אותה – היא ממשיכה לחול (ראינו דוגמה לזה ברגולציה על ריקודים בניו יורק).
רגולציה ישנה בעולם החדש
כל מה שתיארתי עד עכשיו רע כשלעצמו. אבל מה קורה עכשיו, כשאנחנו מנסים לחדש את משק האנרגיה שלנו? בין אם אתם בעד החלפת תחנות פחמיות בתחנות חדשות ובין אם אתם בעד מעבר לאנרגיות מתחדשות – זה לא קורה בגלל אותה רגולציית זומבי.
למשל, יזמים שרוצים לספק חשמל מבוסס אנרגיה סולארית או אנרגיית רוח – צריכים להוליך את החשמל שהם מייצרים עד לבית הלקוח. מאחר שהם לא יפרסו עכשיו רשת הולכה חדשה, הם תלויים ברשת ההולכה של השחקנים הותיקים. ואותם שחקנים ותיקים לא מתלהבים מהמתחרה החדש שלהם.
גם שוק המכרזים הציבוריים סובל. תחנות פחמיות זוכות במכרזים על בסיס הטבות שנקבעו לפני כ-100 שנים, למרות שכיום די ברור שזו דרך מאוד מזהמת להפיק אנרגיה. זו גם לא דרך מאוד יעילה (בגלל צפיפות אנרגטית נמוכה יחסית). הציבור האמריקאי שילם 3.5 מיליארד $ עודפים בין 2015-2017 עבור ייצור חשמל מזהם מפחם – רק בגלל ההטבות האלו (עוד לא לפני שדיברנו על הנזק מזיהום).
עיקר הפגיעה היא רגולטורית ישירה. אמרנו שבעבר נקבע שצריך לקבל certificates of public convenience. הרגולציה הפדרלית השתנתה, אבל חלק מהמדינות עדיין דורשות שיציגו להן את האישור הזה כתנאי לתחילת עבודות ההקמה. זומבי קלאסי – חשבתם שהרגתם אותו והוא חוזר לרדוף אתכם.
למשל בשנת 2011 מדינת ארקנסו סירבה לתת אישור להקמה של חוות טורבינות רוח מאחר שאין תשתית במקום. החלטות דומות התקבלו במדינת אלינוי ובמדינת קנטאקי. בשנת 2017 מדינת מיזורי סירבה לאשר הקמה של חוות טורבינות רוח בטענה שהפרויקט יזיק לתושבים. רק שהפרויקט היה חוסך 10 מיליון $ בשנה בחשבון החשמל של התושבים וגם היה מייצר 1,500 משרות.
זה מה שקורה כשחוקים בני מאה שנה ממשיכים לחול – לעיתים בסתירה למדיניות העדכנית. לא משנה איזה סוג של מקור אנרגיה אתם רוצים לקדם – כשזה המצב, ברור שאיבדנו שליטה על רגולציית הזומבי.
המאבק בזומבים
מה אפשר לעשות? כמובן שצריך לאתר את כל החוקים, התקנות והנהלים שמפוזרים וממשיכים לחול. זה מצריך סדר משמעותי ברגולציה הפדרלית וברגולציה המדינתית (בכל אחת מעשרות המדינות).
רגולציית הזומבי מלמדת אותנו שיעור כואב וחשוב – אם אין לנו מנגנון של בחינה ועדכון תקופתי, סביר להניח שנשכח או נפספס רגולציות ותיקות. וייגרם הרבה באלגן. וכשנרצה לשנות או לעדכן מדיניות – נשאיר בתוקף גם רגולציה שלא מתיישבת עם המדיניות העדכנית.
לכן חשוב להשקיע במיפוי מסודר של הרגולציה ובמנגנוני בחינה תקופתיים כדי להישאר בשליטה עליה ולא לאפשר לזומבים לנצח.
אולי שמתם לב שאני מאוד אוהב את המונח "זומבים" כי השתמשתי בו בעבר גם בהקשר אחר – "רעיונות זומבים" – רעיונות גרועים שקשה להרוג כי הם חוזרים ושבים לסדר היום. פוסט מומלץ.
הרגולטור - גיא מור 