האם מיסים הם סוג של רגולציה?

מדינות בכל העולם קבעו כללים לאיך קובעים רגולציה ואיך מנהלים אותה. לעיתים קרובות מיסים הוחרגו מההסדר הזה.

לפני כמה שנים פרסמתי פוסט שהכותרת שלו הייתה – ההבדל בין רגולציה למיסים. היום אני רוצה לשים סימן שאלה ולבדוק אם יש הבדל שמצדיק יחס שונה.

מה זה בעצם מיסים?

הממשלה קובעת שאתם חייבים לשלם לה כסף, כשהמטרה היא לממן את הוצאות הממשלה (בריאות, ביטחון, סלילת כבישים ותשלום משכורות למשרתי ציבור וכו').

אפשר לטעון שזאת רגולציה, הרי הממשלה מחייבת אתכם לעשות משהו (לשלם לה כסף) וזאת הוראה מחייבת שאפשר לאכוף (יש עונשים כבדים על העלמת מס). הערה: כאשר אני כותב כאן על מיסים אני מתכוון לכל תשלומי החובה – מס, מכס, היטל, אגרה וכו'.

אז במיסים הממשלה גובה מאנשים כסף באמצעות רגולציה, כי זה חובה. אבל לפעמים יש תחושה שמיסים הם לא בדיוק רגולציה, ומערכת מדיניות הרגולציה לא מתאימה להם.

הדומה והשונה בין רגולציה למיסים 

אני רוצה להציע את ההסבר שלי, שלדעתי אף גוף בארץ או בעולם הציג אותו או אימץ אותו, ולכן זה ניתוח שהוא לגמרי בגדר רעיון שאני מציע.

בואו נסתכל על רגולציה ועל מיסים דרך שלושה פרמטרים: האם המטרה היא הגנה על אינטרס ציבורי או ניהול סיכונים, האם מנסים לשנות התנהגות והיחס להטלת עלויות ישירות על הציבור.

ככה זה נראה ברגולציה:

1. המטרה: רגולציה מיועדת להגן על אינטרס ציבורי או לנהל סיכונים. זה מעוגן בחוק עקרונות האסדרה, במסמכים של ה-OECD וגם אני כתבתי על זה בעבר (למשל פה).
2. שינוי התנהגות: רגולציה מיועדת לשנות את ההתנהגות של אנשים. באמצעות קביעת כללים, כמו אסור וחובה, אנחנו רוצים שאנשים יעשו משהו שהם לא היו עושים ללא הרגולציה (למשל לשמור מרחק בכביש או להתקין אמצעי בטיחות בעסק). מטרת הרגולציה היא לשנות את ההתנהגות של אנשים כדי להגן על אינטרס ציבורי או לנהל סיכונים.
3. הטלת עלויות ישירות: לרגולטור אין מטרה להטיל עלויות ציוד ישירות על המפקחים שלו. למשל כשמשרד התקשורת קובע כללים, הוא רוצה למנוע פגיעה ברשתות התקשורת אבל הוא לא רוצה להטיל עוד עלויות על חברות הטלקום. הטלת העלויות למפוקחים היא מחיר שאנחנו מוכנים לשלם אבל זו ממש לא המטרה שלנו. למעשה, לרגולטור אפילו עדיף שהעלויות יהיו נמוכות כי ככה יהיה למפוקחים יותר קל לציית להוראות שלו וזה עשוי להגביר ציות.

עכשיו בואו נראה את זה במיסים:

1. המטרה: מערכת המס נועדה לגבות כסף. יש עקרונות למערכת מס טובה, למשל שהמערכת תהיה פשוטה. את הכסף שאנחנו גובים במס אנחנו מעבירים לכל מיני גופים בממשלה: למשרד הבריאות שיקדם בריאות, למשרד התחבורה שיקדם בטיחות בדרכים, ועוד. מערכת המס לא מיועדת לקדם אינטרס ציבורי ספציפי או לנהל סיכונים ספציפיים. מערכת המס מספקת "דלק" (משאבים) למערכת הציבורית. בהמשך, המערכת הרגולטורית בתורה תנהל סיכונים, אבל זה לא המס שעושה את זה.
2. שינוי התנהגות: מס טוב אמור לא לשנות התנהגות. מומחים למדיניות מס וכלכלנים תמיד אומרים שהמטרה של מס זה לגבות כסף בלי להביא לשינוי התנהגות. זאת אומרת שאם אנחנו מטילים מס על הכנסה, אנחנו לא רוצים לגרום למצב שבו אנשים עובדים פחות, או עובדים במקצועות אחרים בגלל שהם לא רוצים לשלם מס. אידיאלית מערכת המס רוצה לגבות את הכסף בלי לעוות את ההתנהגות ובלי לשנות את הדרישות את הבחירות של הציבור. כמובן שלעיתים יש שינוי התנהגות לא מכוון (אך זו לא המטרה).
3. עלויות ישירות: מערכת המס רוצה לייצר לכם עלויות ישירות. זו התכלית שלה לגבות מכם כסף, ולמעשה כל המהות של מערכת המס היא לייצר לציבור עלויות. רשות מיסים שלא גובה מהציבור כסף היא רשות כושלת, שלא עושה את מה שהיא נועדה לעשות.

אפשר לסכם את זה בטבלה הבאה:

השוואה כזו מחדדת שלמרות שמערכת המס משתמשת ברגולציה כדי לגבות מיסים,יש שוני מאוד גדול במהות שלה. בעוד שהרגולציה רוצה לשנות התנהגות במינימום עלויות, מערכת המס רוצה לגבות מקסימום כסף (עלויות) בלי להשפיע על התנהגות.

יש מיסים שמתנהגים כמו רגולציה

לחלקכם משהו מציק. יש מיסים שמיועדים לשנות התנהגות. בספרות הם נקראים מיסים פיגוביאנים. למשל מס על סיגריות, על דלק או על פליטות פחמן. אלו מיסים שאנחנו מטילים על פעולות שהוגדרו כמזיקות או בלתי רצויות ובאמצעות המס אנחנו רוצים לגרום לציבור לצמצם את הפעילויות האלה או להפסיק אותן כליל.

וזה החלק המוזר: זה מס שמטרתו לשנות התנהגות. בנוסף, מבחינת המדינה במקרים רבים זה מס שהיא בכלל לא רוצה לגבות. למשל, תחשבו על הבלו – המס שמוטל בישראל על סיגריות (כמו זה שמוטל על דלק, יש גם אחד על סיגריות). זה לא מס שהמדינה מטילה כדי לייצר לעצמה הכנסות. המדינה הייתה מעדיפה שאנשים לא יעשנו בכלל והיא לא תגבה את המס הזה.
המס הזה נועד לשנות התנהגות ולא נועד לייצר הכנסות למדינה. זה מס די מוזר, הוא לא כל כך מס בעצם טבעו (למרות שמבחינה פורמלית ומשפטית מדובר במס לכל דבר ועניין).

במקרים כאלו יכולנו תיאורטית להחליף את המס הזה בסוג של קנס. זה המחיר שאנחנו גובים מהציבור על כך שהוא מבצע פעולה מסוכנת או לא רצויה. ממש כמו שבקנסות המדינה לוקחת מכם כסף אבל הייתה מעדיפה שלא תפרו את הכללים והיא לא תצטרך לגבות מכם הקנס.

כשהמס דומה לקנס – הוא למעשה יותר קרוב לרגולציה.

ההבדל בין מס לקנס (אחד אנחנו רוצים לגבות ואת השני לא) הוא ההבדל ביןהוא ההבדל בין מיסים לבין רגולציה.

הצעה לחלוקה

אני מציע להבחין בין רגולציה לבין מיסים, לפי הקריטריונים שהצגתי קודם.
יש הבדל כשמדובר במס "קלאסי" שמטרתו לגבות כסף ולא לשנות התנהגות. אבל אם המס מיועד לשנות התנהגות – אז מדובר במס שלמעשה משמש ככלי רגולטורי.
אז מה צריכים להיות הכללים לגבי קביעה של מיסים?

אם מדובר במס שמיועד לשנות התנהגות אנחנו צריכים להסתכל עליו כמו על רגולציה

הסיבה פשוטה: המס למעשה משמש אותנו כנורמה שמגדירה לציבור איך להתנהג ואמורה לשנות את ההתנהגות. אנחנו נגבש את המס הזה כמו שאנחנו מגבשים רגולציה: ננתח את הבעיה ואת הסיכונים, נבחן כמה חלופות (מס, רגולציה, גילוי מידע, תמריץ כלכלי אחר) ונבדוק את ההשפעות הישירות של כל חלופה, כולל עלויות. מס הוא רק חלופה אחת והתהליך של גיבוש רגולציה מתאים במקרה הזה. כנראה שהיבטים כמו גובה המס לא יהיו בליבת התהליך כי הם יותר שאלה כלכלית מאשר שאלה של ניהול סיכונים ומדיניות.

אם מדובר במס קלאסי – לא מדובר ברגולציה

אם מדובר במס "קלאסי", שמטרתו להשיא הכנסות למדינה ולא לשנות התנהגות, לא מדובר ברגולציה.
במקרה כזה לא נתייחס אליו כאל רגולציה. קביעת גובה המס היא שאלת מדיניות ציבורית מתחום שונה מרגולציה.

שימוש במדיניות רגולציה לשיפור מערכת המס

גם בתוך מערכת המס הקלאסית יש דברים שאפשר לשפר כמו שאנחנו משפרים, באמצעות כלי מדיניות רגולציה:

1. הגדרות וקריטריונים – למשל, מי רשאי לפתוח עוסק פטור ומי רשאי לפתוח עוסק מורשה, אילו פעולות פטורות ממס (ולמה?). מדיניות רגולציה מתאימה כדי לבחון היבטים כאלו.
2. תהליכים – מה הם התהליכים והפעולות שאדם צריך לבצע מול מערכת המס כדי לעמוד בחובות שלו? מילוי טפסים, צירוף מסמכים, הגשת דיווחים שונים, האם צריך להגיע פיזית או שאפשר להעביר את המסמכים באופן דיגיטלי? האם צריך לשלם את המס כמקדמה בתחילת השנה או לאורכה? בעולם הרגולציה יש המון ניסיון וכלים בייעול תהליכים ובצמצום בירוקרטיה.
3. פיקוח ואכיפה – כאן יש דמיון רב בין עולם המיסים לעולם הרגולציה כי בשניהם צריך לבצע פיקוח ואכיפה כדי להגביר ולעודד ציות ובמקרה המתאים גם לכפות ציות ולהעניש. למעשה אפשר לטעון שבסוגיות של פיקוח ואכיפה כמעט אין הבדל בין רגולציה לבין מיסים. למשל, סוגיות של הרתעה וענישה, הצורך לבצע ניהול סיכונים ותעדוף משאבים, המתח שבין שירות לפיקוח, הצורך לבצע פיקוח קבוע וידוע מראש וגם פיקוח ופעולות פתע. בכל אלה מערכת המס ומערכת מדיניות הרגולציה יכולות להפיק תועלת מסנכרון והרמוניה.

שימו לב ששלוש הקבוצות שציירתי כאן לא מתייחסות לליבה של מערכת המס – בסיס המס (על מה מטילים את המס – הכנסה, רכוש, פעולה מסויימת) או על גובה המס עצמו. אלו החלטות שהן בליבה של מדיניות המס, והן לא תהליכיות או רגולטוריות. כמובן שגם בהחלטות האלה חשוב לבצע עבודת מטה סדורה ולהתבסס על נתונים. ואני בטוח שרשויות המס בעולם נוהגות ככה. למומחים למדיניות רגולציה ולייעול תהליכים אין יתרון יחסי בתחומים האלו ביחס למי שעוסק במדיניות מס.

---

רגולציה ומיסים הם אחים בעולם המדיניות הציבורית. במבט ראשון הם נראים מאוד דומים – בשניהם אנחנו מחייבים את הציבור לעשות משהו ומי שלא מציית נענש.

אבל כשבוחנים את המהות העמוקה של רגולציה מול מיסים אנחנו רואים שיש שוני בסיסי במטרות ובתכליות של שני הכלים האלו. יש לזה חריג: מיסים שלמעשה משמשים כעוד סוג של כלי מדיניות לשינוי התנהגות.
ראינו שגם בתוך מערכת המס הקלאסית יש תחומים שבהם ניתוח של מדיניות רגולציה בהחלט יכול להועיל ולשפר את המערכת, מבלי לפגוע במדיניות המס – כמו הגדרות, תהליכים, ופיקוח ואכיפה.

מדיניות רגולציה היא כלי שמשרת אותנו. אז כדאי להשתמש בה היכן שזה מועיל.