פעם יצאתם מהסופר עם חבילת שקיות. זה היה אוטומטי. הקופאי שאל, היד הנהנה, והשקיות נערמו.
ואז הגיע חוק קטן. 10 אגורות לשקית.
האם 10 אגורות באמת שינו התנהגות של מדינה שלמה?
או שאנחנו מספרים לעצמנו סיפור יפה על הצלחה סביבתית?
בואו נבדוק מה קרה בפועל – לפי הנתונים, לא לפי תחושות.
הפוסט הזה מרכז את המידע הזמין שקיים – לא ביצעתי מחקר אמפירי משלי.
מה קבע חוק השקיות?
הוראות החוק
החוק לצמצום השימוש בשקיות נשיאה חד־פעמיות נכנס לתוקף ב-1.1.2017. הוא לא אסר על שקיות, הוא לא קבע מכסות וגם לא קבע תנאים מגבילים לשימוש בהן.
הוא עשה משהו הרבה יותר פשוט ורך: הוא חייב רשתות שיווק גדולות לגבות 10 אגורות על כל שקית פלסטיק חד־פעמית.
זה כלי מדיניות מעניין.
לא איסור. אפילו לא מגבלה. תמחור.
המטרה המרכזית הייתה להפחית שימוש בשקיות ולהקטין פסולת פלסטיק. בנוסף, הכסף שנגבה נועד לשמש למטרות סביבתיות דרך המנגנונים התקציביים של המשרד להגנת הסביבה. כאן ניתן לקרוא את נוסח החוק, את הטיוטאות ואת דברי ההסבר לחוק.
וצריך לשים לב לעוד נקודה חשובה: החוק חל רק על קמעונאים גדולים. כשהוא חוקק הוא לא חל על מכולות, שווקים פתוחים או חנויות קטנות. ההבחנה הזו מאפשרת דיפרנציאליות בין קטנים לגדולים (זה משפיע גם על היכולת לציית להוראות וגם על כמות השקיות שכל עסק תורם לשוק). אבל נוצר פער אפשרי בין ההשפעה והמדידה הרשמית לבין תמונת המצב המלאה של המשק.
איך החוק עובד?
אפשר להסתכל על החוק הזה כמיישם כל מיני כלי מדיניות.
- כלי תמריצים – התמריץ להימנע מתשלום של כסף יביא לצמצום "רכישה" של שקיות שפעם חולקו בחינם.
- כלי מידע – החוק מסב את תשומת ליבנו לעלות הסביבתית של שקיות ובכך יביא לשינוי עמדות ולשינוי התנהגות באופן עקיף.
- כלי ארכיטקטורת בחירה – רובנו לא באמת עושים חישוב על הוצאה של 10 אגורות לשקית. אפילו אם נבחר "להתפרע" נוציא עוד שקל. אבל החוק הזה יצר עוד משהו חוץ מהחובה לשלם: הוא יצר חיכוך. עכשיו צריך לנקוב במספר השקיות שאנחנו רוצים, להמתין עד שיספרו אותן ויתנו לנו אותן. והחיכוך הזה משפיע על ההחלטות שלנו.
- ולצד אלו יש גם כלי רגולטורי – לצד המנגנון יש את החובה על הקמעונאים לגבות את התשלום ויש גם חובות דיווח (כך נאספו הנתונים). אבל הרגולציה היא לא המנגנון המרכזי פה, אלא רק מנגנון תומך.
הערכה מראש: מה ציפו שיקרה
במסגרת עבודת ההכנה המשרד להגנת הסביבה הזמין מחקר מדיניות ממוסד שמואל נאמן ומחברת כיוון. המחקר סיפק תמונת מצב כמותית על היקף השימוש בשקיות בישראל והעריך כי הצריכה השנתית עומדת על סדר גודל של כ-5 מיליארד שקיות פלסטיק בשנה, מהן כ-3 מיליארד שקיות מסוג "גופיה", כאשר מרבית השימוש מרוכז במערך הקמעונאי.
החוקרים בחנו מגוון חלופות מדיניות אפשריות שנדונו כמו איסור גורף, היטלים כלכליים, מעבר לשימוש בשקיות מתכלות ואמצעי הסברה. הם הצביעו על כך שהיטל שיוטל על צרכן עשוי להפחית את הביקוש לשקיות, אך לא צפוי כשלעצמו לפתור את בעיית הלכלוך במרחב הציבורי ללא צעדי ליווי משלימים. המחקר גם הדגיש שקובעי המדיניות נוטים להתמקד בשקיות בגלל הנראות הגבוהה שלהן, אף שבמונחי משקל ונפח מדובר ברכיב קטן יחסית מסך הפסולת הביתית, ולכן נדרש עיצוב מדיניות זהיר, עם תיעדוף ויעדים ברורים.
בשלב הכנת החקיקה נבחנו מראש ההשפעות הצפויות של גביית תשלום על שקיות פלסטיק חד-פעמיות, באמצעות ניסוי התנהגותי שבוצע במעבדה לתובנות התנהגותיות בצרכנות בבית הספר למינהל עסקים באוניברסיטת בר-אילן. הניסוי, שנוהל על ידי ד"ר איל פאר, בחן את השפעת רמות מחיר שונות על היקף השימוש בשקיות. ממצאי הניסוי הצביעו על כך שגביית 10 אגורות לשקית צפויה להפחית את השימוש בכ-38%. בניגוד להנחה הליניארית שלפיה כל העלאת מחיר מביאה לירידה נוספת בשימוש, נמצא כי העלאת המחיר ל-30 אגורות לא הובילה להפחתה משמעותית נוספת בשימוש.
לעומת זאת, גביית 50 אגורות לשקית נמצאה בניסוי כבעלת השפעה משמעותית בהרבה, עם ירידה של כ-65% בכמות השקיות שנלקחו בקנייה ממוצעת. ממצאים אלו שימשו בסיס לדיון, לרבות הבחירה במחיר התחלתי נמוך יחסית, תוך הנחה שניתן יהיה לעדכן את גובה התשלום בעתיד לאחר בחינת האפקטיביות בפועל על התנהגות הצרכנים.
חשוב לשים לב שמדובר בניסוי מוגבל בתנאי מעבדה, ולא מחקר מלווה בתנאים אמיתיים. זו הייתה הערכה שנועדה לסייע להבין מה צפויות להיות ההשפעות, והפער ביניהם לפעמים גדול.
ומה היו בפועל התוצאות של חוק השקיות?
כאן הסיפור נהיה מעניין באמת. לפי נתוני המשרד להגנת הסביבה, בשנת 2016 (שנת הבסיס לפני כניסת החוק) חולקו ברשתות הגדולות כ־1.75 מיליארד שקיות. בשנת 2017, השנה הראשונה ליישום החוק, המספר ירד לכ־378 מיליון שקיות. כלומר – ירידה של כ-78% בשנה אחת.
זה כפול מהתחזית (38%).
הערה – הכמות עבור 2016 חושבה לפי מספר השקיות שהקמעונאים רכשו כדי לחלק ללקוחות בחינם. ההנחה היא שהם רוכשים כמות שתואמת את הביקוש של הלקוחות. אבל בהחלט סביר שהלקוחות לא צורכים את כל השקיות שהקמעונאים רוכשים.
גם בשנים הבאות נרשמה צריכה נמוכה לעומת 2016, אם כי לאחר הירידה החדה של 2017 נרשמה עלייה מסוימת בהיקפים. ועדיין הרמה נותרה נמוכה בהרבה משנת הבסיס.
מה זה אומר?
החוק יצר שינוי חד בהתנהגות של הצרכנים. ואז התרחש "תיקון" והייתה תקופת התייצבות, עם שחיקה מסוימת.
זו דינמיקה מוכרת בשינויים התנהגותיים: מכה ראשונית חזקה ואחר כך הסתגלות.
האם זו הצלחה?
1. המדד הכמותי
אם המדד הוא מספר השקיות שחולקו ברשתות הגדולות – הנתונים מצביעים על הצלחה. הירידה הייתה מיידית ומשמעותית.
אבל צריך לזכור: הוא לא מספר לנו מה קרה בשוק הקמעונאי הקטן (שהוחרג) והוא גם לא אומר האם הצרכנים עברו לשקיות אחרות.
2. המדד האנושי: האם הציבור שינה עמדות
לפעמים מדיניות "רכה" מיועדת להשפיע על התנהגות באופן עקיף. למשל, לשנות את העמדות של הציבור – ולא לכפות שינוי התנהגות שאופן ישיר.
בשנת 2025 פורסם מחקר אקדמי שבחן את ההשפעה ההתנהגותית של החוק. במחקר השתתפו כ־870 ישראלים באמצעות סקר מקוון. הממצאים הראו כי כ-44% מהמשיבים דיווחו שהפחיתו משמעותית את השימוש בשקיות חד־פעמיות בגלל החוק. נמצא גם קשר בין עמדות סביבתיות חזקות לבין היענות גבוהה יותר למדיניות.
המסקנה המעניינת היא שהחוק לא פעל רק ככלי תמריצי לשינוי התנהגות, אלא גם ככלי ערכי: הוא שינה נורמות ועמדות. נראה שבמישור הזה יש הצלחה.
מגבלות שחשוב להכיר
כדי להיות הוגנים עם הנתונים, צריך לומר גם מה אנחנו לא יודעים בוודאות:
- הנתונים הממשלתיים הם דיווחים מנהליים. הם מצוינים לזיהוי מגמות, פחות חזקים לניתוח סיבתי עמוק.
- המחקר האקדמי מבוסס על סקר ודיווח עצמי. אנשים לא תמיד מדייקים בתיאור התנהגותם.
- החוק חל בעיקר על רשתות גדולות. לא ברור לחלוטין מה קרה במגזרים אחרים של השוק.
- שקיות הן רק חלק קטן מזרם הפלסטיק הכולל במשק.
האם החוק עבד?
על פניו נראה שכן, אבל יש כמה ביקורות על חוקים מסוג הזה (וגם על החוק הישראלי). המרכזיות בהן:
1. הירידה בכמות השקיות שנמכרו לא בהכרח מלמדת על סביבה נקייה יותר
אין קשר ישיר בין מספר השקיות שאנשים לוקחים ברשתות השיווק, לבין הזיהום הסביבתי. למשל זיהום בים כולל הרבה סוגים של פלסטיק וגם מזהמים אחרים.
בנוסף, חלק מהציבור עבר לרכוש שקיות אחרות (למשל כשקיות לפח האשפה הביתי). יש פה אפקט של קיזוז.
2. עלות-תועלת: ייתכן שהעלות לציבור ולמשק גבוהה מהתועלת הסביבתית הישירה
ההיטל מצמצם תועלת לצרכנים ועלול לייצר עלות כלכלית משמעותית גבוהה מהתועלת הסביבתית. זו טענה עובדתית שמצריכה ניתוח מקיף של הנתונים, וקשה לבודד את כל התועלות והעלויות באופן מלא.
3. המיקוד בשקיות מתעלם ממקורות זיהום פלסטיק משמעותיים אחרים
שקיות הן רכיב אחד מתוך מערך רחב של מקורות פלסטיק (פסולת דיג, אריזות קשיחות, מיקרופלסטיק). המדיניות הזו מתמקדת בסוג פסולת אחד שאינו עיקרי, ובמידה מסוימת עלולה להוביל להזנחה של בעיות סביבתיות משמעותיות יותר.
במחקר של מוסד שמואל נאמן נקבע:
"חשוב לציין כי מדובר בנזק שנראותו ובולטותו ניכרים מאוד.
נזק נוסף נובע מהיותן של השקיות רכיב בפסולת המוטמנת שאינו פריק ואולם מדובר ב-0.8% בלבד מהפסולת הביתית בישראל, כך שערך הנזק הזה הוא נמוך. כמו כן גורמות השקיות נזק אקולוגי לבעלי חיים מסוימים, אך גם כאן מדובר בנזק יחסית שולי.
וביחס לזיהום שנגרם משקיות הפלסטיק:
"המפגע הסביבתי נוצר בעיקרו מהשקיות המשמשות לאריזה לצורך יציאה לטיול ולנסיעות. מכאן שהמפגע העיקרי עלול להיגרם מכ-6% מהשקיות."
4.לא כל חלופה לשקיות פלסטיק עדיפה סביבתית
חלופות מסוימות לשקיות פלסטיק אינן בהכרח עדיפות בצריכת אנרגיה וזיהום לאורך מחזור החיים המלא (LCA), במיוחד כאשר לא מבוצע שימוש רב פעמי משמעותי בשקיות החלופיות. החוקרים של מוסד שמואל נאמן מתייחסים לזה במפורש. גם בבריטניה מחקרים הגיעו למסקנה הזו. וזה עלה גם במחקרים שהצגתי באחד הפוסטים הראשונים.
לסיכום
לחוק הייתה השפעה ממשית.
האם התוצאה שלו הייתה שיפור סביבתי – זו שאלה מורכבת יותר שאין לי את הכלים לענות עליה בפוסט קצר ללא מחקר מדיניות מקיף.
אבל חוק השקיות מראה לנו שלא חייבים התערבות רגולטורית אגרסיבית כמו איסורים או רשיונות כדי לשנות התנהגות. במובן הזה,החוק הישראלי מודרני ועדיף בהשוואה לחקיקה אחרת בתחום שנוסתה בעולם.
הרגולטור - גיא מור 