הגיע הזמן לעבור לרישיונות ללא הגבלת זמן

סביב משבר הקורונה הממשלה התאמצה להעניק הקלות רגולטוריות, כדי לאפשר לעסקים לשרוד את התקופה הקשה (לחצו כאן לסקירה שפרסמתי על ההקלות וההתאמות שניתנו בגל הראשון).
אחת ההקלות החשובות הייתה הארכת תוקף של אישורים מראש – כדי שמי שיש לו רישיון שתוקפו עומד להסתיים לא יצטרך לעסוק בחידוש רישיון בזמן שהמשק קורס וכולם נמצאים בסגר. ההקלה המשמעותית הזו ניתנה באופן גורף לסוגים רבים רישיונות והיתרים, באמצעות תקנות לשעת חירום.

בהקשר הזה, ראוי לציין את ההקלה שהשר לביטחון פנים, אמיר אוחנה, החליט להעניק בנובמבר 2020 נוכח משבר הקורונה. השר אוחנה הודיע שכל רישיונות העסק שבאחריות משטרת ישראל והרשות הארצית לכבאות והצלה – יוארכו באופן גורף עד סוף שנת 2021 (בנוסף, על מנת לקדם יציבות, הוא הורה להימנע מקביעת דרישות רגולטוריות חדשות עד סוף שנת 2020). זו ההקלה המשמעותית ביותר שמשרד ממשלתי העניק עד היום בהקשר של משבר הקורונה.

בהחלט יש היגיון בהארכת תוקף של אישורים רגולטוריים קיימים (כמו רישיונות והתרים), כדי שאזרחים ועסקים לא יצטרכו להתעסק בבירוקרטיה בזמן המשבר. זה נחוץ גם בגלל הסיכונים והמגבלות הבריאותיות וגם בגלל המצב הכלכלי שנוצר.

אבל זה מעלה שאלה אחרת: למה בכלל יש תוקף לרישיונות?
הרי כל העיסוק בהקלות בחידוש רישיונות בגלל הקורונה נועד לחסוך את העיסוק בבירוקרטיה בחידוש רישיון אחת לכמה זמן.

למה ואיך קובעים תוקף לרישיון?

קודם כל – מה זה רישיון?

רישיון הוא אישור מראש שחייבים לקבל מהממשלה והוא ניתן לאדם (למשל, עורך דין) או לאוביקט (עסק, מכונה, רכב). הרישיון ניתן לתקופה מתמשכת ובמהלכה מותר לבעל הרישיון לבצע את הפעילות הרלוונטית. למשל לעורך דין מותר לייצג בבית משפט בתשלום ורכב עם רישיון יכול לנסוע. באופן עקרוני אין הגבלה על מספר הפעולות שניתן לבצע.

וכשקובעים שרישיון יהיה בתוקף לשנה, אז כל שנה צריך לחדש אותו. חידוש רישיון כולל בקשה של בעל הרישיון לרגולטור הממשלתי, והרגולטור הממשלתי יבצע כל מיני בדיקות כדי להחליט האם לחדש את הרישיון או לא. זאת בעצם פעולת פיקוח, רק שהמפוקח צריך לפנות לרגולטור ולבקש שיבדקו אותו.

יש מעין מוסכמה שרישיון צריך להיות מוגבל בזמן. למה? לא ברור.
השיח מתמקד במשך הרישיון – האם רישיון יהיה תקף לשנה, לשלוש שנים או לעשר שנים.
מבדיקות שעשיתי בארץ ובעולם, נתקלתי בשלוש סיבות שבעזרתן רגולטורים מנסים להסביר איך נקבע תוקף הרישיון.

סיבה ראשונה: האינטרס הציבורי.

הטיעון הוא שככל שהאינטרס הציבורי שעליו הרגולטור מגן יותר רגיש וחשוב, כך תוקף הרישיון צריך להיות יותר קצר. זה בעצם שיח שאומר – אני מגן על משהו חשוב אז אני אטיל יותר מגבלות.
הבעיה היא שאין מדרג של אינטרסים ציבוריים, למשל לא ברור מה היחס בין בריאות הציבור לבטיחות בדרכים, או בין הגנה על יציבות שוק ההון לבין איכות החינוך של ילדנו. זאת אומרת שאין בשום מקום מדרג שאומר איזה אינטרס ציבורי חשוב יותר או פחות.
וגם אין דרך לדעת מה התוקף ה"נכון" לרישיון לפי האינטרס הציבורי. אין משוואה שקובעת שבריאות ילדים = 5 שנים; ובריאות קשישים = 7 שנים. ולכן כל אחד יכול לומר "האינטרס הציבורי שלי חשוב" וככה להצדיק את את תוקף רישיון.

סיבה שניה: רמת הסיכון.

טענה אחרת היא שצריך להתאים את משך תקופת הרישיון לסיכון שכרוך בפעילות המפוקחת. זה נשמע טוב, במיוחד אם אתם דוגלים בניהול סיכונים, כמוני.
אבל ממש כמו עם הטיעון הראשון, בפועל אין שום ניתוח של רמת הסיכון והתאמה שלו לתוקף. ואין שום סולם שמחבר בין רמת סיכון לתוקף הרישון. וגם – התוקף של רישיונות נקבע באופן גורף ובלי הבחנה בין רמות סיכון שונות בתוך הקבוצה (למשל, כל המסעדות מקבלות רישיון עם אותו תוקף בלי קשר לרמת הסיכון או לרמת הציות של כל מסעדה).
אם עסק מאוד מסוכן – אני מקווה שמפקחים מגיעים אליו בתדירות יותר גבוהה מתדירות חידוש הרישיון.

סיבה שלישית: גבייה.

זו לא סיבה רשמית והיא גם לא מאוד נפוצה. לעיתים חידוש רישיון כרוך בתשלום אגרה. יש בזה היגיון כי מאחר שצריך לממן את פעילות הרגולטור, הרבה יותר הגיוני שהעלות תיפול על מי שפועל בתחום ולא על הציבור הרחב. למשל, אם אני מייצר ומייצא כימיקלים מסוכנים, וצריך רגולטור שיפקח עלי – יותר הוגן והגיוני שאני (בתור הגורם שיוצר סיכון) אשלם אגרה שתממן את הרגולטור ולא שהציבור כולו יממן את הרגולטור באמצעות המיסים הכלליים.

אבל זה עלול ליצור עיוות. כי אם הרגולטור גובה אגרה שנתית של 1,000 ש"ח בגין חידוש רישיון, מה התמריץ שלו להאריך את תוקף הרישיון לשנתיים או ארבע? הוא יפסיד כסף ויאבד תקציב (אלא אם הוא גם יתקן את גובה האגרה בהתאם, ויש סיכון שהוא לא יצליח).
יש פן של שיקולים תקצייביים סביב חידוש הרישיון שלא קשור לרגולציה עצמה.

סיבה רביעית שלא מדברים עליה: קצב השינויים

מה עושים בתהליך חידוש הרישיון? בודקים את המפוקח.
כמו שרמזתי קודם, חידוש רישיון הוא בעצם פעולת פיקוח. נותנים למפוקח רישיון ואומרים לו: "תחזור אלינו בעוד X שנים כדי שנבדוק אותך ".

אם תשאלו רגולטור – "למה בכלל צריך לחדש רישיון?", הוא יענה שכך מוודאים שהמפוקח עדיין עומד בדרישות. אז אם חידוש הרישיון נועד לבדוק שלא חל שינוי אצל המפוקחים מאז הפעם האחרונה שבדקנו אותם – צריך לקבוע את תוקף הרישיון לפי קצב השינויים בתחום המפוקח.
קחו למשל רישיון לרכב שבודק את תקינות הבלמים. אם אנחנו יודעים שבלמים נשחקים מהר – אז תוקף הרישיון צריך להיות קצר, ואם בלמים נשחקים מאוד לאט – אז תוקף הרישיון צריך להיות ארוך.
זאת הסיבה ההגיונית שלא מדברים עליה, אבל לדעתי גם היא לא הסיבה הנכונה.

למה צריך לעבור לרישיון לצמיתות?

מה ששכחנו זה שרגולטור לא צריך לחכות למועד חידוש הרישיון כדי לבדוק את המפוקחים שלו. לרגולטור יש סמכויות פיקוח ואכיפה כדי לבצע בדיקות למפוקחים שלו מתי שהוא רואה לנכון.
ולכן גם אם נתנו רישיון לעסק למשך 10 שנים – פקחים יכולים להגיע לעסק כדי לבדוק אותו גם פעם בשנה. וגם פעם בחודש. וגם פעם ביום.

זה היופי במערך הפיקוח והאכיפה – יש לרגולטור שיקול דעת להפעיל אותו לפי האינטרס הציבורי, לפי רמת הסיכון ולפי קצב השינויים בענף המפוקח. וגם לפי עוד פרמטרים – כמו רמת הציות של המפוקח הספציפי, כי מפוקחים צייתנים אפשר לבדוק פחות (והכל לפי נתונים ולפי תכנית פיקוח – לא באופן שרירותי).
וכאן יש עוד יתרון של פיקוח ואכיפה: אפשר להפעיל אותו באופן דיפרנציאלי, בניגוד לרישיונות שהם אחידים ומופעלים באופן שטוח.

הכלי האמיתי של הרגולטור לבדוק שהמפוקחים ממשיכים לציית גם אחרי שהם קיבלו רישיון – הוא מערך הפיקוח והאכיפה.
זה לא אומר שבמקום בדיקות מקיפות, יהיה רק פיקוח אקראי ושרירותי (הפיקוח לא צריך להיות אקראי, אלא על בסיס ניהול סיכונים).

מאחר שהמשאבים של הרגולטור מוגבלים, אם מפעילים מערך גדול של הנפקה וחידוש רישיונות (עובדים שיושבים במשרד ומקבלים בקשות לחידוש רישיון), יהיה פחות כוח אדם לביצוע פיקוח ואכיפה בשטח.
באופן כללי אני חושב שיותר חשוב לבצע פיקוח ואכיפה מעמיקים בשטח, מאשר בדיקת מסמכים והנפקת אישורים במשרד.

ולכן משך הרישיון הוא בכלל לא השאלה שצריכה להעסיק אותנו. השאלה היא – איך וכמה צריך לבצע פיקוח ואכיפה בשגרה. ובשביל זה בכלל לא צריך חידוש רישיונות.

המסקנה היא שככלל רגולטורים יכולים להעניק רישיונות לצמיתות – ללא הגבלת זמן – ולהבטיח ציות להוראות באמצעות מערכת הפיקוח והאכיפה. אם ירצו – יוכלו לבדוק את המפקוחים פעם בשנה, פעם בחמש שנים או פעמיים ביום.
מבחינת הרגולטור אין פה ויתור או איבוד שליטה. רק צמצום בירוקרטיה. גישה כזו מאפשרת לרגולטור גמישות בהפעלת היחידה שלו כדי להתמקד איפה שהאינטרס הציבורי רגיש ואיפה שיש סיכונים. וגם הציבור מרוויח כי אין תהליך בירוקרטי שכולם חייבים לעשות באופן אחיד, אלא פיקוח חכם בשטח לפי הצורך.

וכמובן שכאשר נעניק רישיון עם תוקף בלתי מוגבל – ניתן להטיל קנסות ואף לשלול את הרישיון אם המפוקח נתפס מבצע הפרה. זה כמובן מצריך היערכות מצד הרגולטור – למשל לעקוב מתי בוצעה הביקורת האחרונה על כל מפוקח ולהחליט על תדירות הבדיקות. אבל עם הכנה מתאימה זה דבר ישים לגמרי שיכול לתת לרגולטור יותר שליטה על הסקטור המפוקח ועל הקצאת המשאבים שלו.

דוגמאות

טסט לרכב

היום הכלל הוא שכל רכב צריך לעבור טסט פעם בשנה כדי לחדש את הרישיון (יש חריגים, כמו רכבים חדשים).
תחת משטר של רישיון לצמיתות לא יהיה מועד אחיד לחידוש הרישיון (למה בעצם כל הרכבים צריכים להיבדק בדיוק באותה תדירות?). משרד התחבורה יוכל לזמן את בעל הרכב לטסט בהתאם לתכנית פיקוח.

למשל, אם ידוע שהבלמים של רכבי "פיאט" נשחקים מהר – נזמן אותם לטסט פעם בחצי שנה. זאת אומרת, שהמנגנון של טסט לרכב במכון רישוי יישאר. אבל במקום חובה קשיחה, אחידה ואוטומטית לחדש רישיון פעם בשנה – הרגולטור יקבע מי יבדק ומתי. איך הוא יעשה את זה? על סמך נתונים וניהול סיכונים בפיקוח ובאכיפה (מי שמתעניין מוזמן לקרוא את פרק ג' למדריך הממשלתי לניהול סיכונים ברגולציה).
זה אומר שנבדוק את המפוקחים בתדירות המתאימה. מי שצריך להיבדק לעיתים קרובות – יעבור בדיקה לעיתים קרובות. ומי שצריך להיבדק לעיתים רחוקות – יבדק פחות. זה שימוש יותר נכון ומדוייק במשאבים.

רישוי מקצועות

אגב, יש הרבה מאוד תקדימים לרעיון הזה. אתן שתי דוגמאות לרגולציה קלאסית: רופאים ועורכי דין. לרוב הרופאים יש "רישיון קבוע" ממשרד הבריאות, שהוא רישיון לצמיתות. ועורכי דין מקבלי רישיון לעריכת דין שאין לו באמת תוקף (אמנם צריך לשלם דמי חבר פעם בשנה, אבל אין תהליך של חידוש רישיון – לא צריך לעבור מבחן ואפילו לא להציג מסמכים).
יש עוד הרבה דוגמאות, גם לא מתחום הסדרת המקצוע, אבל רופאים ועורכי דין הן דוגמאות קלאסית שבדרך כלל מביאים כצורך לרגולציה.

ובתקופת הקורונה קיבלנו דוגמה מצוינת: משרד הבריאות שלל את רישיונו של רופא לאחר שנמצא שהוא חתם על מסמכים מזויפים כמו פנקסי חיסונים ואישורי פטור מעטיית מסיכה (כחלק מההתנגדות שלו למאבק בנגיף הקורונה). ראינו שרישיון לעסוק ברפואה ניתן ללא הגבלת זמן וללא צורך בחידוש. והנה אנחנו רואים שניתן לבצע פיקוח, אכיפה ואפילו לשלול לצמיתות רישיון כזה.

חריגים חשובים

לכלל שאני מציע צריכים להיות שני חריגים:

חריג ראשון – היתרים לביצוע פעולות.
היתרים הם אישורים מראש לביצוע פעולה אחת (חד פעמית). למשל, שחרור משלוח ספציפי מהנמל. היתר ניתן לפעולה חד פעמית ולכן הוא מתייחס לביצוע של אותה פעולה במסגרת עובדתית שהתקיימה במועד מוגדר (בשונה מרישיונות שניתנים לתקופה ומאפשרים ביצוע מספר פעולות).
בשל האופי הספציפי והארעי של היתרים, צריך להיות להם תוקף.
[החקיקה הישראלית לא עקבית בשימוש במונחים כמו "רישיון" ו-"היתר", וזה מקשה על מיפוי סוגי האישורים השונים]

חריג שני – אישורים ורישיונות שנקבעו במטרה לנהל את מישור הזמן.
יש אישורים שתכליתם היא להגביל ולווסת פעילות באמצעות התוקף שלהם. למשל, בישראל ובעולם מנפיקים רישיונות דייג עם תאריך פקיעה מוגדר, שנקבע כדי שלא יבוצע דייג בעונת הרבייה של הדגים.
באישורים ורישיונות כאלו מועד פקיעת הרישיון הוא חלק מן המהות של המנגנון הרגולטורי ולכן לא נרצה לתת להם תוקף אינסופי.

פרט לחריגים האלו, כדאי לשקול שרישיונות יקבעו לצמיתות. לא חייבים תמיד, אבל מעניין לחשוב על האפשרות הזו (ואפילו להיות אמיצים ולחשוב עליה כברירת מחדל).

זה נכון בימי שגרה וזה מתחדד בתקופות משבר כמו הקורונה, כי אילו הכלל היה רישיון לצמיתות – לא היה צורך להתעסק בזמן משבר הקורונה בהארכת תוקפם של רישיונות.
ואם רגולציה בתקופת הקורונה מעניינת אתכם – מוזמנים לעיין במאמר שפרסמתי על הנושא יחד עם פרופ' יהונתן גבעתי.