הפרדוקס של ביידן והתפקיד החשוב שלא אוייש

נשיא ארה"ב ג'ו ביידן סימן את מדיניות הרגולציה כנושא מרכזי עבורו. כבר ביום הראשון שלו בתפקיד, ביידן פרסם שורה של צווים נשיאותיים ומזכרים דרמטיים – חלקם נועדו לבטל החלטות של הנשיא שקדם לו וחלקם התוו אג'נדה חדשה. בין היתר, ביידן קבע שגוף מדיניות הרגולציה OIRA ימלא תפקיד מרכזי יותר – ויתחיל לסייע בקידום מדיניות.

מאז ביידן מקדם באופן עקבי את אותם שני כיווני פעולה: מחיקה עקבית של מורשת טראמפ וקידום אג'נדה מובהקת של השמאל הפרוגרסיבי בארה"ב – הגנה על הסביבה, טיפול בנושאי האקלים, מהלכים שמטרתם הגברת השוויון והגדלת ההוצאה על שירותים ציבוריים (אני לא מביע דעה לגבי הנושאים, רק מתאר אותם).

ביידן גם ביצע סבב מינויים מקיף במשרדי הממשלה וברשויות הרגולטוריות כדי להציב בראשם מנהלים שיקדמו את האג'נדה שלו.

נשמע שרגולציה ומדיניות פנים מאוד חשובות לנשיא ביידן.

אבל יש בעיה – ביידן כבר יותר משנה בתפקיד אבל הוא עדיין לא מינה את בעל התפקיד המרכזי ביותר בעולם מדיניות הרגולציה בארה"ב – מנהל OIRA (המשרד למידע ולעניינים רגולטוריים).

מה זה OIRA?

בממשל הפדרלי בארה"ב יש מספר גופים עם סמכויות רוחב שכפופים ישרות לנשיא (ולא נמצאים תחת משרד ממשלתי אחר). אחד הבולטים בהם הוא ה-Office of Management and Budget (או בקיצור – OMB), שהוא בערך המקבילה של אגף תקציבים. כן, בארה"ב אגף התקציבים נמצא תחת הבית הלבן (כמו לשים אותו תחת משרד ראש הממשלה בישראל). זה מה שנותן ל-OMB הרבה כוח וזה מה שנותן לנשיא שליטה על התקציב.

בדומה לישראל, גם בארה"ב ה-OMB לא מוגבל רק לפן הצר והטכני של תקציבים. מדובר בגוף גדול עם מספר תתי-יחידות שעוסקות במדיניות לכל רוחב הממשל הפדרלי.

אחת היחידות שכפופות ל-OMB היא OIRA.

התפקיד של OIRA הוא לבצע בקרה על רגולטורים פדרליים, לסייע בתיאום ביניהם ולוודא שהם פועלים בהתאם למדיניות שהנשיא הכתיב.

מדובר ביחידת עילית קטנה יחסית (בעבר הם היו 70 איש, היום הם בערך 50) שאחראית להסתכל על כלל הרגולציה הפדרלית (מזכיר את אגף התקציבים בישראל שמטפל בתקציבים של כל הממשלה).

חשוב לומר – OIRA היא לא רגולטור ואין לה סמכות לקבוע רגולציה בעצמה. היא עובדת מול הרגולטורים ועושה שני דברים: בקרה שהם פועלים בהתאם למדיניות שהוכתבה, ומוודאת תיאום רוחבי בין רגולטורים שונים (למשל פותרת מחלוקות בין רגולטורים ומוודאת שאין סתירות בין רגולציות).

הבקרה של OIRA

הבקרה של OIRA מבוצעת מכוח צו נשיאותי שהוציא במקור הנשיא רייגן עוד בשנת 1981 וצווים נוספים שהרחיבו אותה ואת העקרונות שהרגולטורים צריכים לקיים כמו ניתוח עלות-תועלת. הבקרה ממוקדת בשינויי רגולציה גדולים: 'רגולציה משמעותית' (major rule) – שינוי רגולציה שהעלות של השינוי לציבור היא 100 מיליון דולר בשנה ומעלה (כתבתי בעבר על הבעיות עם הרף הזה).

הצו של רייגן קבע שכאשר רגולטורים קובעים רגולציה משמעותית הם צריכים להגיש את טיוטת הרגולציה יחד עם דוח ה-RIA שלה, ל-OIRA לבחינה.

הנשיא אובמה כתב במזכר רשמי שיש ל-OIRA תרומה חשובה כי היא מספקת לנשיא חוות דעת עצמאית ואנליטית ביחס להחלטות של הרגולטורים.

OIRA ממליצה לנשיא האם לאשר רגולציות משמעותיות או לחסום אותן. כמובן שהנשיא לא יכול לקרוא את כל הרגולציות האלו בעצמו. כך למשל – בשנה הראשונה שלו בתפקיד ביידן חתם על כ-70 רגולציות משמעותיות. ולכן הנשיאים מסתמכים על מנהל OIRA. המשמעות היא  שלמנהל OIRA יש כוח רב והשפעה מול הרגולטורים הפדרליים.

כמו שמנהל אגף תקציבים בישראל הוא שחקן רוחב מאוד מרכזי בכל מה שקשור למדיניות התקציבית, מנהל OIRA הוא השחקן הדומיננטי לגבי מדיניות הרגולציה של הממשל הפדרלי.

הפרדוקס

אז ראינו שביידן נחוש לקדם אג'נדה רגולטורית במהלך הכהונה שלו. וגם ראינו שהשחקן המרכזי בממשל הפדרלי הוא OIRA.

רק שיש משהו מוזר – ביידן לא טרח למנות מנהל ל-OIRA.

ברור שמדיניות רגולציה היא לא מרכז העולם ושיש לביידן עוד דאגות. וגם היסטורית, מנהל OIRA לא היה מהמינויים הראשונים של נשיאים קודמים. אבל העיכוב של ביידן בולט גם ביחס לנשיאים אחרים.

לשם השוואה, בזמנו אמרו על טראפ שהוא מזניח את מינוי מנהל OIRA, כי לקח לו ארבעה חודשים (מינה את Neomi Rao למנהלת OIRA בחודש מאי).

ואנחנו מדברים על ביידן – נשיא שביום הראשון שם את הרגולציה במרכז סדר היום שלו, וגם רוצה ש-OIRA יבצעו תפקידים נוספים בקידום מדיניות. אז איך הוא משאיר את התפקיד הכל כך מרכזי הזה לא מאוייש?

הסבר אפשרי

סיבה אחת לכך שביידן לא ממנה מנהל ל-OIRA, זה שהוא עוד לא הצליח למנות את מנהל ה-OMB, הגוף שמעל OIRA. בדרך כלל ממנים קודם את ראשי המערכת ואז את מי שכפוף להם.

כרגע ביידן רוצה למנות את Shalanda Young, שעד היום הייתה סגנית מנהל OMB ובנתיים גם מכהנת כממלאת מקומו כי התפקיד לא מאוייש. אני מעריך שביידן יצליח למנות את Young כמנהלת ה-OMB בגלל שהמינוי שלה כסגנית לפני שנה עבר בסנאט ברוב גדול של 63-37.

נראה שביידן מחכה עם המינוי הזה, לא ברור למה.

המצב הנוכחי

כבר שנה שאין ל-OIRA מנהל. ראינו שזה תפקיד עם הרבה כוח אבל צריך להבין גם כמה התפקיד עדין ורגיש.

מדובר מצד אחד בצומת מרכזית בתוך הממשל, ומצד שני בתפקיד שהרגולטרים לא מאוד אוהבים – כי אף אחד לא אוהב בקרה חיצונית ואף אחד לא אוהב שאומרים לו לעשות סדר בתוך הבית. ולכן צריך מנהל חזק שידע לעבוד עם הרגולטורים.

גם קבוצות אינטרס ופוליטיקאים לא תמיד מסתדרים עם OIRA, כי זה גוף שהרבה פעמים בולם את היוזמות שלהם להוספה, הפחתה או שינוי של רגולציה.

והם גם מדברים בשפה שונה. בעוד שקבוצות אינטרס ופוליטיקאים מקדמים אינטרסים בשביל להשיג מטרות מוגדרות, OIRA הוא גוף שלא בהכרח חותר להשגת מטרה ספציפית, אלא מוודא שהמדיניות המוצעת לא פגומה.
ב-OIRA מנתחים את תהליכי קבלת ההחלטות (בדגש על נתונים ומתודולוגיה) ובוחנים מה איכות הניתוח ומה יהיו ההשפעות בפועל. זה לא מאוד פופולארי לומר למישהו שההצעה שלו מבוססת על עבודת מטה לקויה, או שהרגולציה המוצעת דווקא תפגע בציבור.

כשהכיסא של מנהל OIRA לא מאוייש, אין מי שילחם את המלחמות האלו – על תיאום בין רגולטורים, על עקביות וסדר בתהליכי קבלת החלטות, על עמידה במבחן עלות-תועלת ולבלימת הצעות מזיקות.

בניגוד לתפקידים אחרים שהסגל הפוליטי של הנשיא יכול למלא, כאן מדובר בתפקיד שמצריך עומק מקצועי, היכרות מעמיקה עם הממשל וגם ניהול של 50 עובדים. זו לא משימה שאפשר לעשות בשלט רחוק.

לכן, אם ביידן לוקח את האג'נדה שלו בתחום הרגולציה ברצינות – הוא חייב למנות בהקדם את השחקן המרכזי שלו עבור הנושא.
מינוי כזה אולי לא נתפס כיעד חשוב, אבל זה צעד תשתיתי הכרחי בשביל לנהל את הממשל הפדרלי ולקדם את המטרות של הנשיא.