לא מזמן טראמפ פרסם Tier List שבו הוא דירג את כל נשיאי ארה"ב. אז החלטתי לעשות את אותו הדבר, רק עם הפריזמה שבאמת מעניינת: רגולציה.
לקחתי את נשיאי ארה"ב ודירגתי אותם מ-S ועד D לפי העבודה שלהם בתחום: מי בנה מוסדות רגולטוריים טובים, מי שיפר את הדרך שבה הממשלה מקבלת החלטות, מי הכניס ניתוח עלות-תועלת ובחינת חלופות, מי ידע גם לבטל רגולציה מיותרת, ומי בעיקר הגדיל את המכונה בלי לבנות לה מספיק בלמים.
הגבלתי את עצמי ל-150 השנים האחרונות. לפני סוף המאה ה-19 הממשל הפדרלי כמעט לא עסק ברגולציה במובן שאנחנו מכירים היום והעולם היה מאוד שונה. ולכן בין של ג'ורג' וושינגטון או אברהם לינקולן לבין רייגן ואובמה תהיה תיאורטית.
המדד כאן הוא לא "מי עשה פחות רגולציה". השאלה היא מי קידם רגולציה איכותית: טיפול בבעיות אמיתיות, שמירה על תחרות, בחינת עלויות ותועלות, בדיקת חלופות, ביקורת על רגולציה קיימת ומוסדות שמרסנים החלטות גרועות.
הנה הדירוג שלי, ההסברים – למטה:
S – שינו את כללי המשחק
רונלד רייגן, 1981-1989
כנראה הנשיא הבולט ביותר בהיסטוריה של מדיניות הרגולציה המודרנית. ב-1981 הוא קבע שרגולציות משמעותיות יעברו ניתוח עלות-תועלת, וחיזק את OIRA כ"שומר הסף" של הבית הלבן על איכות העבודה של הרגולטורים. הרעיון היה פשוט: גם רגולטור שרוצה לפתור בעיה צריך להראות שהפתרון שלו מוצדק ויעיל. המערכת שרייגן בנה עדיין נמצאת בלב התהליך הרגולטורי האמריקאי.
תאודור רוזוולט, 1901-1909
אם רייגן בנה את הבקרה על הרגולטורים, רוזוולט עזר לבנות את המדינה הרגולטורית עצמה. הוא נלחם במונופולים, חיזק את הפיקוח התחרותי על חברות הרכבות והרחיב את היכולת של הממשלה הפדרלית להתמודד עם תאגידי ענק. הוא גם הבין הבחנה חשובה: חברה גדולה אינה בהכרח חברה רעה – הבעיה היא ניצול לרעה של כוח שוק.
ביל קלינטון, 1993-2001
קלינטון לקח את המערכת של רייגן והפך אותה ממדיניות רפובליקנית למוסד אמריקאי. באמצעות Executive Order 12866 הוא שמר על בחינת עלויות, תועלות וחלופות ועל הבקרה של OIRA, אבל מיקד אותה ברגולציות המשמעותיות באמת. המסגרת שלו שרדה ממשלים דמוקרטיים ורפובליקניים והפכה לבסיס של התהליך הרגולטורי במשך עשרות שנים.
ג'ימי קרטר, 1977-1981
האנדרייטד הגדול של הרשימה. קרטר דרש ניתוח של רגולציות משמעותיות ובחינת חלופות עוד לפני רייגן. במקביל הוא הוביל מהלכי דה-רגולציה עצומים בתעופה, וגם בשוק ההובלה והרכבות. הוא הראה שאפשר להאמין ברגולציה כשצריך אותה, ובאותה נשימה לפרק רגולציה מזיקה שמגינה על שחקנים קיימים ומונעת תחרות.
וודרו וילסון, 1913-1921
בתקופתו נבנתה חתיכה עצומה מהתשתית הרגולטורית האמריקאית: הפדרל ריזרב, ה-Federal Trade Commission ו-Clayton Antitrust Act. במקום להסתמך רק על בתי משפט שיגיעו אחרי שהנזק כבר התרחש, ארה"ב התחילה לבנות מוסדות מקצועיים לפיקוח על השווקים.
A – תרומה משמעותית שנשארה אחריהם
ג'ורג' ו' בוש, 2001-2009
הסיבה המרכזית למיקום הגבוה שלו היא מסמך עם שם משעמם והשפעה עצומה: OMB Circular A-4 מ-2003. המסמך הוא מערכת ההפעלה של הרגולטורים – קובע במשך יותר משני עשורים את הסטנדרט המקצועי של הממשל האמריקאי לניתוח רגולציה: איך מחשבים עלויות ותועלות, איך משווים חלופות, איך מתייחסים לאי-ודאות ואיך בוחנים אם ההתערבות בכלל מוצדקת. אם רייגן קבע שצריך לעשות ניתוח רגולטורי, Circular A-4 ממש הגדיר לרגולטורים איך לעשות אותו ברצינות.
ג'רלד פורד, 1974-1977
עוד לפני שהמושג מבין גיבוש רגולציה (RIA) הפך לסטנדרט, פורד דרש מהרגולטורים לבחון את ההשפעה הכלכלית של רגולציות משמעותיות לפני שהם מקבלים החלטה. הכלים שלו היו עדיין ראשוניים, אבל הוא קידם עיקרון שהיום נשמע מובן מאליו: לפני שהממשלה מטילה דרישה חדשה, מישהו צריך לבדוק כמה היא תעלה.
ויליאם הווארד טאפט, 1909-1913
טאפט המשיך את מלחמתו של רוזוולט במונופולים, ובמובנים מסוימים היה אפילו אגרסיבי ממנו. בתקופתו נוהלו המהלכים שהביאו לפירוק מונופולים עצומים כמו Standard Oil ו-American Tobacco. התרומה שלו הייתה פחות בבניית מוסדות חדשים ויותר בלוודא שכללי התחרות באמת נאכפים. בשוק ריכוזי עם מונופולים שחולשים כל כל המדינה – זה דבר משמעותי.
גרובר קליבלנד, 1885-1889, 1893-1897
אחד הנשיאים המעניינים ברשימה דווקא בגלל חוק אחד מ-1887: Interstate Commerce Act. החוק הקים את ה-Interstate Commerce Commission, ה-ICC, שנחשב לרגולטור הפדרלי העצמאי הראשון. הפיקוח הראשוני היה חלש, אבל כאן התחיל המעבר מממשלה שמגיבה בעיקר באמצעות חקיקה ובתי משפט לממשלה שמפעילה רגולטור מקצועי וקבוע, עם עצמאות מקצועית.
B – הישגים, אבל תמונה מעורבת
פרנקלין ד' רוזוולט, 1933-1945
בשנות ה-30 FDR בנה חלק עצום מהמדינה הרגולטורית שאנחנו מכירים: SEC, FDIC, NLRB, FCC ומערכת חדשה של פיקוח פיננסי. חלק מהמוסדות האלה שרדו כמעט מאה שנה. מצד שני, חלק מה-New Deal כלל קביעת מחירים, רגולציה שקבעה כמויות והגנה על שחקנים קיימים מפני תחרות – החלטות שביטאו גישה יחסית פרימיטיבית. בנוסף – הוא הקים מערכת רגולטורית ענקית בלי שיטה, בלי עקרונות ובלי ניהול. הצמיחה שקרתה בתקופתו הצריכה כעבור עשרות שנים הטלת רסנים על המערכת רוזוולט ענק בבניית מוסדות, אבל התמונה יותר מורכבת כשבוחנים את איכות הרגולציה עצמה.
ריצ'רד ניקסון, 1969-1974
ניקסון הרחיב מאוד את הרגולציה הפדרלית, כולל הקמת EPA ו-OSHA, אבל במקביל התחיל בקרה של הבית הלבן על רגולציות משמעותיות. ה-Quality of Life Review שלו היה אב קדמון של המערכת שהתפתחה אצל פורד, קרטר ורייגן.
ג'ורג' ה.W. בוש, 1989-1993
שמר על מנגנוני הבקרה, ניתוח העלות-תועלת והגישה של רייגן. הוא נתן המשכיות מוסדית חשובה, אבל קשה להצביע על מהפכה רגולטורית משלו.
דונלד טראמפ, 2017-2021
טראמפ הכניס למערכת כלי מעניין: regulatory budget. כלל ה-"2-for-1" דרש מהסוכנויות לזהות רגולציות לביטול כאשר הן יוצרות רגולציה חדשה, והממשל הציב להן יעדי עלות. זה היה ניסיון חשוב לטפל במלאי הרגולציה ולא רק בכללים חדשים. החיסרון: לפעמים הדגש על מספר הרגולציות ועל הפחתת עלויות היה מכני מדי. פחות רגולציה אינה בהכרח רגולציה טובה יותר. ההצלחה שלו בפועל הייתה חלקית.
את הקדנציה הנוכחית של טראמפ עדיין מוקדם מדי לדרג. הקדנציה הנוכחית כוללת מהלכי דה-רגולציה משמעותיים, אבל היא עדיין בעיצומה. מוקדם לדעת מה תהיה השפעתם בפועל ואילו מהם ישרדו לאורך זמן.
ברק אובמה, 2009-2017
אובמה שמר על המסגרת של קלינטון והוסיף דגש חשוב על בחינה בדיעבד – הוא דרש מהרגולטורים לחזור לרגולציות קיימות ולבדוק אם הן עדיין נחוצות ואפקטיביות, ואם אפשר לצמצם או לבטל אותן. זה מהלך חושב, גם אם הביצוע היה פחות דרמטי מההבטחה.
בנג'מין הריסון, 1889-1893
בתקופתו נחקק Sherman Antitrust Act מ-1890, החוק הפדרלי הראשון שאסר פרקטיקות מונופוליסטיות והיה התשתית לרגולציית תחרות. זה היה שינוי יסודי ביחסים בין הממשלה הפדרלית לעסקים הגדולים. הבעיה הייתה שבשנים הראשונות האכיפה הייתה חלשה יחסית. הנשיאים שבאו אחריו, במיוחד תאודור רוזוולט וטאפט, הפכו את הכלי הזה לאפקטיבי הרבה יותר.
צ'סטר ארתור, 1881-1885
הוא לא חולל מהפכה ברגולציה כלכלית, אבל חתם על Pendleton Act ב-1883, שהחליף בהדרגה את שיטת חלוקת המשרות הפדרליות למקורבים. במקומה החוק יצר מערכת מקצועית שמבוססת על כישורים. זו לא רגולציה במובן הצר, אבל קשה לבנות רגולטורים מקצועיים בלי שירות ציבורי מקצועי.
C – לא השאירו חותם משמעותי על מדיניות
כאן נמצאים: רתרפורד הייז, ג'יימס גרפילד, ויליאם מקינלי, וורן הרדינג, קלווין קולידג', הארי טרומן, דווייט אייזנהאואר, ג'ון קנדי וג'ו ביידן.
היו בתקופות שלהם כמובן חוקים והחלטות חשובות. אבל במבט היסטורי קשה לזהות אצלם תפיסת עולם מגובשת או עשייה נשיאותית ששינתה באופן משמעותי את הדרך שבה ארה"ב מעצבת, בוחנת או מנהלת רגולציה.
שווה להתעכב על שניים מתוך הרשימה.
אצל גרפילד יש גם נסיבה פשוטה למדי: הוא נרצח פחות משבעה חודשים לאחר שנכנס לתפקיד.
ביידן הוא מקרה מעט שונה. הוא דווקא ניסה לשנות את מערכת הבקרה הרגולטורית, בין היתר באמצעות EO 14094 והרפורמה ב-OIRA. הוא העלה משמעותית את הסף הכספי לביקורת והכניס דגש רב יותר על השפעות חלוקתיות ותועלות שאינן נמדדות בקלות בכסף. אבל במבחן שלנו, שבוחן גם משמעת רגולטורית ובקרת איכות, קשה לראות במהלך הזה שיפור חד-משמעי שמצדיק דירוג גבוה יותר. יכול להיות שהיעדר ההשפעה נובע מכך שטראפ ביטל את כל הצווים הנשיאותיים של ביידן עם השבתו (ממש כמו שביידן עשה לטראמפ ארבע שנים קודם לכן).
D – הרחיבו או ניהלו את המכונה בלי לבנות מספיק
לינדון ג'ונסון, 1963-1969
חקיקת ה-Great Society הרחיבה מאוד את המעורבות הפדרלית, ובתקופתו נוצרה רגולציה חשובה בתחומי בטיחות, צרכנות, רכב, עבודה וסביבה. חלק ממנה נועד לטפל בבעיות אמיתיות, חלק ממנה פחות. הבעיה הייתה אחרת: מכונת הרגולציה גדלה מהר ובלי מנגנוני בקרת איכות. עדיין לא היו תהליכי עבודה שיטתיים, ניתוח עלות-תועלת או בקרה מרכזית אפקטיבית. בדיעבד חלק מגל ההרגולציה הזה היה מזיק.
הרברט הובר, 1929-1933
הכישלון הגדול שלו היה Smoot-Hawley Tariff מ-1930. מה שהתחיל כרעיון להגן על נקודתית על החקלאים הפך תחת לחץ של קבוצות אינטרס ומאבקים בקונגרס לחוק שהעלה מכסים על יותר מ-2,000 מוצרים – ופגע קשות בכלכלה. הובר עצמו חשב שהחוק בעייתי, ויותר מ-1,000 כלכלנים קראו לו להטיל עליו וטו, אבל הוא נכנע ללחץ וחתם על החוק. דוגמה קלאסית לרגולציה שנלכדת בידי אינטרסים ולנשיא שיודע שהמדיניות גרועה, אבל מאפשר לה לעבור.
מבט על
הדירוג חושף שתי מהפכות גדולות שהגיעו מכיוונים כמעט הפוכים.
תאודור רוזוולט שאל בתחילת המאה ה-20: איך בונים ממשלה שמסוגלת לרסן שווקים ותאגידים כשצריך, כדי להגן על התחרות?
רונלד רייגן שאל שמונים שנה אחר כך: איך בונים מערכת שמסוגלת לרסן גם את הרגולטורים עצמם?
בין לבין היו נשיאים שבנו מערכת מדיניות רגולציה עם ניתוח עלות-תועלת, התחשבות בסיכונים וחיזוק של המקצועיות.
מדיניות רגולציה טובה צריכה לדעת לעשות שלושת הדברים האלו.
הרגולטור - גיא מור 