הסקטור הפיננסי הוא אחד המפוקחים ביותר במדינה המודרנית – וכפוף לעשרות חוקים ולמאות תקנות, צווים ונהלים. בואו ניקח לדוגמה חוק אחד בלבד – בארה"ב חוק דוד-פרנק (שנחקק אחרי המשבר הכלכלי של 2008) מכיל לבדו יותר מ-840 עמודים. וזה רק חוק אחד.

כל הרגולציה הזו מיועדת כדי לנהל סיכונים במצב הנוכחי – זאת אומרת שהיא מותאמת למציאות שבה היא נוצרה. והיא לא נועדה לאפשר פעילות שלא קיימת, כמו מוצר שעדיין לא קיים או טכנולוגיה שלא המציאו.

התוצאה – כדי להציע מוצר או שירות פיננסי חדש צריך להמתין שנים ולהשקיע המון כסף רק כדי לדעת האם הרגולטור חושב שהמוצר או השירות החדשני הזה תואמים את הוראות הרגולציה (וזה הרבה לפני שיינתן אישור). כמו שאפשר לדמיין – בנקים גדולים לא מתלהבים מהרפתקה כזו ויזמים לא מסוגלים לעבור אותה בהצלחה.

וזה מתכון לקיבעון.

הבעיה הזו לא ייחודית לסקטור הפיננסי אבל היא בולטת בו מאוד בגלל מורכבות השירותים, ריבוי הרגולציה וגם הפוטנציאל של טכנולוגיות חדשות.

ארגז החול הרגולטורי

אז כדי לאפשר חדשנות בשוק הפרטי אנחנו קודם כל צריכים רגולציה שתאפשר חדשנות. ולאחרונה זה בדיוק מה שקורה. רגולטורים בריטיים המציאו כלי חדש של מדיניות רגולציה שנקרא ארגז חול רגולטורי (regulatory sandbox). ארגז חול רגולטורי הוא גישה רגולטורית שמאפשרת להתנסות בפעילויות חדשניות לפרק זמן מוגבל ותחת פיקוח ובקרה של הרגולטור.

אתגר אי הוודאות

בואו נבין איך רגולטור חושב. כשרגולטורים מקבלים החלטות הם עושים את זה בתנאי אי ודאות. במקרה הטוב יש להם מידע (חלקי) על העבר והווה, אבל הם לא יודעים מה יקרה בעתיד. הם גם לא יכולים לצפות מה תהיה ההשפעה בפועל של הרגולציה העתידית. אי הוודאות חמורה במיוחד כשמדובר על רגולציה חדשה לגמרי וכשעוסקים בפעילות חדשנית ולא מוכרת (למשל טכנולוגיה פורצת דרך).

לתופעה הזו אני קורא "אתגר אי הוודאות" והיא גורמת לשתי בעיות. הראשונה – פגיעה באיכות ההחלטות, כי הרגולטור לא יכול להבין לעומק את המשמעות של ההחלטה שלו. הבעיה השניה היא שבדיוק בגלל זה רגולטורים נזהרים ונרתעים מלקבל החלטות, במיוחד בתחומים חדשניים. ולכן לעיתים אנחנו נשארים עם רגולציה מיושנת ולא מתאימה.

הפתרון לבעיה הזו הוא רגולציה ניסיונית. הרעיון פשוט: לנסות בצורה מבוקרת, לראות מה התוצאות בפועל – ואז לקבל החלטה מושכלת. הכלי הקלאסי הוא פיילוט – רגולציה זמנית. ארגז חול רגולטורי הוא שכלול של הרעיון הזה: מגדירים סביבה רגולטורית ניסיונית עבור מספר מוגבל של שחקנים וקובעים עבורם כללים מקלים שמאפשרים לבחון מוצר, טכנולוגיה או פעילות חדשה. [אם זה מעניין אתכם – ממליץ לצפות בסרטון הזה שמסביר מעולה את הנושא]

ארגז חול בעצם מאפשר לרגולטור לבצע מעין ניסוי מבוקר ברגולציה – הוא מאפשר לרגולטור לאסוף מידע אבל תוך גידור של הסיכונים מהפעילות החדשה.

ארגז חול לא גורם להפקרות. לא מדובר בפטור שמאפשר להתעלם מהוראות הרגולציה. חברה יכולה להיכנס לארגז החול רק אם היא מקבלת אישור מהרגולטור ולאחר מכן היא כפופה לכללי ארגז החול – שמיועדים גם להגן על האינטרס הציבורי וגם להבטיח שהרגולטור יקבל דיווחים ומידע על הפעילות הניסיונית.

בנייר מדיניות שענת גרימולנד ואני חיברנו, ניתחנו את הקונספט של רגולציה ניסיונית ואיך אפשר להשתמש בארגז חול רגולטורי כדי לענות על הצרכים האלו.

איך זה נראה בפועל?

ה-CFPB הוא רגולטור אמריקאי אגרסיבי שמפקח על הסקטור הפיננסי. לעיתים קרובות הוא מואשם בעלויות שהוא מטיל ובחסמים לחדשנות עסקית וטכנולוגית. לאחרונה הוא פועל כדי לאמץ ארגז חול רגולטורי.

יש הרבה סוגים של ארגזי חול רגולטוריים. ארגז החול של ה-CFPB מבוסס על "נמל מבטחים" (Safe harbors). הרגולטור קובע באילו מצבים או תנאים פעילות חדשה תעמוד בהוראות הרגולציה ותהיה מותרת. בדרך כלל מגדירים כמה אלמנטים בסיסיים – שמשקפים את תמצית הרגולציה. ואז היזמים יודעים לכוון את הפעילות כדי שיוכלו להיכנס לנמל המבטחים. שיטה כזאת מאפשרת לחברות שמשתתפות בארגז החול להשיק מוצרים ושירותים ניסיוניים בלי לדאוג שהרגולטור יקבע שהן מפירות את החוק.

היופי בשימוש בנמל מבטחים הוא שמוצרים שמפותחים בארגז החול עומדים במהות הרגולציה. אי אפשר להשתמש בארגז החול כדי להתחמק מהרגולציה. וליזמים יש ודאות והם יכולים להתקדם בלי לחשוש שיבלמו אותם.

ה-CFPB לא לבד. למעשה הוא גם לא מהראשונים בתחום. ארגז החול הרגולטורי הומצא על-ידי רגולטורים פיננסיים בבריטניה בשנת 2015, כדי לאפשר פיתוח וניסוי של מוצרים פיננסיים חדשניים בעיקר Fintech. היום הוא אחד הדברים החמים בסצנת מדיניות הרגולציה בעולם. בשנת 2017 כבר 17 מדינות הפעילו ארגז חול רגולטורי והיום יש יותר מ-50 מדינות שבוחנות ומיישמות ארגז חול רגולטורי.

גם אנחנו חלק מהמגמה הזו – בתחילת שנת 2019 התפרסם דוח של צוות בין משרדי על שימוש בארגז חול רגולטורי בתחום הפינטק בישראל. ובשנת 2021 ממשלת ישראל הכריזה על ארגז חול רגולטורי בתחומי האנרגיה – בדומה למדינות אחרות שמפעילות תכניות כאלו.

ארגז החול הרגולטורי הוא הזדמנות אדירה. הוא מאפשר לרגולטורים וודאות ומשפר את ההחלטות שלהם. והציבור יכול להינות מקידמה, חדשנות ויזמות.
הכלי הזה לא מוגבל רק לפיננסיים. תחשבו על חינוך, על תחבורה, על בריאות, על חדשנות במכרזים ממשלתיים. אין גבול לחדשנות.

עכשיו צריך לדאוג שארגז החול הרגולטורי יהפוך מבאז וורד, לכלי נפוץ שמשמש רגולטורים בשגרה.

ענת ואני מארגנים מפגש חשיבה על אימוץ ארגז חול רגולטורי בישראל. אם אתם עוסקים במדיניות ציבורית או בפעילות חדשנית – מוזמנים לשלוח לי הודעה ונעביר לכם פרטים.