חסמי יבוא בענף המזון בישראל

בערך פעם בשבוע שואלים אותי – כמה הרגולציה תורמת למחירי המזון ואיך אפשר להוזיל את מחירי המזון בישראל?
זאת שאלה גדולה ומורכבת – פעמיים.
פעם אחת – כי ענף המזון מכיל הרבה מוצרים והרבה חוליות. יש גידול בשדות, קירור, שינוע, מכירה בחנויות, ויש גם גידול של בעלי חיים, וכמובן יש תעשיות מורכבות של עיבוד מזון.
פעם שניה – כי גם רגולציה היא ברבים ולא ביחיד. יש רגולציה על שלבים שונים של יצור המזון וגם יש רגולציה מהמון כיוונים (בטיחות, בריאות, כשרות, סימון ועוד).

בפוסט הזה אנסה להציג תשובה חלקית לשאלה הענקית על רגולציה ומחירי המזון. נסתכל על מאמר בשם "חסמי יבוא בענף המזון בישראל", של איתי אטר.
המאמר מציג את חסמי היבוא לאחר חקיקת חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), שגם מכונה "רפורמת הקורנפלקס".
ליבוא יש שלושה תפקידים חשובים בשוק המזון: הוא מבטיח מגוון (של מוצרים שלא מיוצרים בישראל בכלל או בחלק מהשנה), הוא מגדיל את כמות המזון (וכך מונע מחסור) והוא מרסן עליות מחירים כאלטרנטיבה תחרותית (יבוא מורכב מהמון ספקים מכל העולם).

איך הממשלה משפיעה על מחירי המזון? המקרה של היבוא

נתחיל בכמה מסקנות כלליות של המחקר:

1. שיעור המכס מתוך הערך של כלל המוצרים המיובאים לישראל עמד על כ-1% בעשור וחצי האחרונים. זה לא הרבה.
2. אבל בשוק המזון התמונה שונה. יש יותר מ-20 מוצרים עם שיעור מכס אפקטיבי שגבוה מ-50% משווי המוצר. ויש שבעה מוצרים נוספים שהמכס עליהם גבוה מ-100% מערך המוצר. מכס כזה מכפיל את מחיר המוצר. זה חסם יבוא ובאמת אין יבוא של אותם מוצרים.

יש במאמר הרחבה על הנושא הזה וגם התייחסות לחלוקת מכסות יבוא (הקלות במכס) ואפילו אזכור של רפורמה שאני קידמתי (עמ' 245-246 במאמר). אבל אם אתם עוקבים אחרי, אתם יודעים שאני חושב שיש מספיק דיון על מיסים ומכסים אבל אין מספיק דיון על רגולציה. ולכן נדבר פחות על עניין המכסים ונעבור לחלק הבאמת מעניין – הרגולציה של שירות המזון הארצי על יבוא מזון.

3. המאמר טוען שחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), שנחקק בשנת 2015, שיפר משמעותית את תהליך היבוא עבור מוצרי מזון "רגילים". שיטת היבוא שלהם הותאמה למקובל בארה"ב ובאירופה – תהליך ממוחשב ושחרור מהמכס על סמך הצהרה של היבואן (ובדיקות מדגמיות).

4. אבל – וזה אבל ענק – החוק לקח את הקטגוריה של "מזון רגיש" והחמיר את הכללים שחלים עליה. המזון בקטגוריה הזו עדיין כפוף לתהליך ארוך, ידני ובירוקרטי. היבוא של מזון כזה כפוף, בין היתר, לאישור פרטני מוקדם ושליחת דגימות לבדיקות מעבדה. יש כפל בירוקרטיות כי לרוב מוצרי המזון הרגישים כבר קיימת רגולציה בישראל שחלה עליו ממילא. המאמר מציג ביקורת חריפה על הרגולציה בתחום הזה:

"להגדרה של מזונות רגישים בחוק המזון אין אח ורע במדינות מפותחות אחרות… ההגדרה למזונות רגישים בישראל אינה ברורה דיה ונעשתה על פי קריטריונים שרירותיים לסיווג מזון (לפי סוג מוצר) לא על פי ניתוח סיכונים…"

5. קיימים עוד חסמי יבוא. למשל, בענף תוספי התזונה יש גם רגולציה על יבוא וגם רגולציה על סימון המוצרים. וכמובן שיש גם תהליכי שחרור מוצרים בנמלים, בדיקות מעבדה ועוד. כך שזו תמונה חלקית בלבד.

חסמים רגולטוריים ליבוא

החסמים האלו נקראים גם TBT (technical barriers to trade) או NTM (non tariff measures) כי בניגוד למכס זו רגולציה מקצועית עם מטרה ציבורית ראויה, אבל לכולם ברור שהיא חסם לא פחות אגרסיבי לסחר בינ"ל. המאמר עוסק רק בפיקוח של שירות המזון הארצי במשרד הבריאות, למרות שיש עוד רגולטורים שמפקחים על יבוא מזון.
התהליך מורכב מהשלבים הבאים:

בשלב הראשון היבואן צריך להירשם.
זה שלב טכני במהותו (הגשת טפסים וצירוף מסמכים) ועל פניו השלב לא כולל בדיקה או סינון של יבואנים (זה למעשה ההבדל בין רישום לרישוי).

השלב השני – בקשה ליבוא.
אם מדובר במזון רגיל (לא רגיש), מגישים הצהרה באופן מקוון. ההצהרה כוללת צירוף אישור שהמזון מפוקח על ידי רגולטור מוסמך במדינה שבה הוא יוצר. וזהו. כמובן שיש פיקוח – מדגמי (עד 5% מהמשלוחים).
אם מדובר במזון רגיש – תצטרכו להגיש בקשה הרבה יותר מפורטת ולצרף אליה המון מסמכים. כאן הדרישות מחמירות יותר, אבל הדבר המעניין הוא התהליך הבירוקרטי. בקשה ליבוא מזון רגיל מוגשת במערכת מקוונת, אבל בקשה ליבוא מזון רגיש צריך למלא ידנית (למה?).

שלב שלישי – שחרור.
אז יש לכם אישור ליבא וגם שלחתם את המוצר לארץ. עכשיו אתם בטח רוצים לשחרר את המשלוח ולהכניס אותו לישראל. בשלב הזה צריך להגיש בקשה נוספת – לשחרור המוצר מהנמל. וגם כאן בקשות למזון רגיל מוגשות באופן מקוון ובקשות לשחרור מזון רגיש מוגשות באופן ידני.

עלויות

לכל דרישה כזו יש עלות – איסוף אישורים מרגולטורים ומהמפעל בחו"ל, בדיקות מעבדה, פיקוח על כל שלבי הייצור. ולכל שלב בתהליך יש עלות – מילוי והגשת טפסים, המתנה לקבלת אישור, עיכוב בנמל (כל יום בנמל עולה המון כסף) ועוד.

המאמר לא נכנס לכימות העלויות של הרגולציה. אבל הוא כן מציג לדוגמה השוואת מחירי תוספי תזונה בין ישראל לארה"ב (עמ' 268-269). מדובר בפערים עצומים של עשרות ואפילו מאות אחוזים. למשל, בישראל המחיר של תוסף ברזל גבוה ב-103% והמחיר של שמן אומגה 3 גבוה ב-140%. ואלו לא המוצרים עם הפערים הכי גבוהים.

המאמר מזכיר מחקר שבוצע על-ידי משרד הכלכלה ולא פורסם, שלפיו רפורמת הקורנפלקס הפחיתה את העלויות הבירוקרטיות בשיעור של 2.6% מעלות המוצר עבור מוצרי מזון רגילים, אבל שהרפורמה דווקא הגדילה את העלות הבירוקרטית של מוצרי מזון רגישים ב-3% ממחיר המוצר. הסיבה המרכזית היא זמני ההמתנה הארוכים לקבלת אישורים – שהתארכו ב 60-90 ימים נוספים.

אקנח בציטוט מסיכום המאמר, שמבטא את אחד הרעיונות שאני מציג כאן באופן קבוע:

"נוהל זה הוא דוגמה מעולה לאופן שבו בירוקרטיה תמימה, לכאורה, שנועדה להגן על בריאות הציבור, ונעשית בצורה לא יעילה עלולה להביא להשלכות מהותיות על מוצרי צריכה בסיסיים, וחמור מכך, להקשות על חסמי הכניסה לשוק ופגיעה בתחרותיות".

וזו בעיני תמצית הקשר בין רגולציה למחירי המזון בישראל – ביבוא וגם בתחומים אחרים. לרגולציה יש מטרות טובות והרגולטורים שקובעים ואוכפים אותה מאמינים בצדקת דרכם. אבל: (1) לא תמיד נקבעת רגולציה מועילה ומדוייקת; (2) גם רגולציה טובה "על הנייר" צריך לבצע ולהוציא לפועל באופן שלא גורם נזק.

המאמר מציג פלח קטן של הרגולציה על יבוא מזון לישראל ומספיק להסתכל עליו כדי להבין את התמונה הגדולה יותר. רגולציה טובה יותר יכולה להביא להוזלה ישירה של מחירי המזון (וזה בלי לדבר על כך שרגולציה טובה תאפשר לעוד מתחרים להיכנס לשוק – מה שיוביל לעליה באיכות וירידת מחירים).

בחרתי להציג כאן את המאמר כי הוא מתכתב עם מה שאני עושה כאן בבלוג – הוא שם על השולחן את ההשפעות של הרגולציה ומראה למה חשוב שנכיר אותן ונדע לדרוש רפורמות לשיפור הרגולציה. זה לא עניין תיאורטי, זה נוגע לכיס של כל אחת ואחד מאיתנו.