בעבר השוותי בין מדיניות תקציבית למדיניות רגולציה וגם כתבתי על הדיון הציבורי עליהם. לרגולציה ולמדיניות תקציבית יש הרבה במשותף. גם ברגולציה המדינה מכריחה אותנו להוציא כסף כחלק ממדיניות ממשלתית שנועדה למטרות טובות.

כשרגולציה קובעת שבמקום עבודה חייבים להיות אמצעי בטיחות מסוימים או שטיפול במזון יהיה רק באמצעות חומרים ותהליכים שהוגדרו – זה נקבע למטרות טובות וזה עולה לנו כסף. וכמובן שיותר רגולציה – תעלה לציבור יותר כסף.

מהבחינה הזו, רגולציה ותקציב לא כל כך שונים. בשניהם הממשלה מוציאה לנו כסף מהכיס ובשניהם זה נעשה כדי לקדם מטרה ציבורית טובה.

איך זה נראה מנקודת מבט של יחידה ממשלתית?

נתחיל בתקציב

לכל משרד יש תקציב מוגבל. כמו בסיפור בתחילת הפוסט – כדי להפעיל תכנית שעולה כסף צריך קודם כל להשיג תקציב. אגף תקציבים במשרד האוצר מנהל את תקציב הממשלה – גם את הגודל שלו וגם את החלוקה בתוך הממשלה. הנחת העבודה שהיא שהתקציב מוגבל והוא תמיד מגיע מתוך הכיס של האזרחים, אז צריך להשתמש בו בזהירות. יחידה ממשלתית לא יכולה לקבל את כל הכסף שהיא רוצה – כי הגדלת התקציב מחייבת הטלת עוד ועוד מיסים. ולכן התקציב מוגבל ויחידות מנהלת את התקציב שלהן בזהירות ולפעמים מוותרות או מקצצות במשהו אחד, כדי שיהיה תקציב למשהו אחר.

מה קורה ברגולציה?

אם יחידה רוצה להוסיף רגולציה (שתעלה כסף לציבור) היא לא צריכה מקור תקציבי. כל מה שהיא צריכה לעשות זה לכתוב חוק או תקנה או נוהל. הרגולציה צריכה לעבור בחינה משפטית כדי לוודא שהרגולציה חוקית. אבל אין בחינה תקציבית. גם אין הגבלה על כמות הרגולציה ועל העלויות שרגולטור מטיל על הציבור באמצעות רגולציה.

למשל, נגיד שמישהו בממשלה רוצה לצמצם שריפות. הוא יכול לקנות מטף כיבוי אש עבור כל בית עסק, או לחייב כל בית עסק לקנות ולהתקין בעצמו מטף כיבוי אש. מבחינת כלכלית שתי האופציות שקולות – זה יעלה אותו דבר (העלות של מטף כיבוי אש כפול מספר העסקים בישראל). אבל יש הבדל עצום: אם הוא יבחר לקנות מטפי כיבוי אש – הוא יצטרך לבקש ממשרד האוצר תקציב כדי לרכוש את כל המטפים האלו. אבל אם הוא יקבע ברגולציה שכל עסק חייב להצטייד במטף כיבוי אש – לא צריך תקציב ואפילו לא צריך לדעת מה העלות של המדיניות הזו. שימו לב שבשני המקרים הציבור יממן את העלות – באמצעות מיסים או בעלויות רגולציה.

זאת אומרת שאם אני רוצה להגן על הציבור ואני עושה את זה באמצעות תקציב – אני מוגבל. אבל אם אני מנסח את אותה מדיניות כרגולציה שמוציאה כסף מהכיס של הציבור – אין הגבלה על כמות הרגולציה או על כמות הכסף שהיא תעלה לציבור.
זה סוג של ארביטרז'.

[הערה לגבי דוגמת המטף: יכול להיות שלממשלה יעלה יותר או פחות לרכוש בעצמה ולחלק את המטפים. למשל, היא יכולה לקבל הנחת כמות או שבגלל מנגנון הרכש הממשלתי היא דווקא תשלם יותר]

לנהל את הרגולציה כמו תקציב

אתם יודעים שאני חסיד גדול של ניתוח עלות תועלת. לכאורה אפשר לטעון שאם תוכנית ממשלתית מביאה יותר תועלת מעלות, אז תמיד צריך לאשר אותה כי היא משפרת את מצבו של הציבור. אז למה לא עושים את זה בתקציב? למה לא מאשרים תוכניות ממשלתיות בלי הגבלה כל עוד התועלת שלהן עולה על העלות? אני חושב שלכולכם זה נשמע קצת מוזר שיחידות יוכלו לקבל תקציבים עד אינסוף. בעיקר כי עוד תקציבים – זה גם אומר עוד מיסים. ולכן תקציב המדינה מוגבל. יש מגבלה על כלל תקציב הממשלה ויש מסגרת תקציב לכל משרד – והוא לא יכול לקבל תקציבים בלי גבול.

ולכן מתבקש לשאול – האם צריך לנהל את הרגולציה ואת העלויות שלה במסגרת תקציב מוגבל? כשאנחנו מגבילים את תקציב המדינה, אנחנו בעצם מגבילים את סך הכסף שהמדינה יכולה לגבות מאיתנו במיסים. אז למה לא להגביל את סך הכסף שהמדינה יכולה לגבות מאיתנו דרך רגולציה?

גם בתחום הרגולציה אפשר טעון שמבחן עלות-תועלת הוא לא המבחן היחיד, ושצריך להגביל את העלויות שמטילים על הציבור (כיום אין מגבלה כזו ותיאורטית עלות הרגולציה יכולה לגדול עד אינסוף).

וזה הקונספט של תקציב רגולטורי.

הנושא הזה די חדש בעולם ולדעתי עדיין לא עסקו בו בישראל. בכמה מדינות בעולם יש ניסיון להפעיל מנגנונים של תקציב רגולטורי (regulatory budget). הציגו לי כזה מנגנון בהולנד ולפני שלוש שנים טראמפ יצר מנגנון כזה בארה"ב. הרעיון הוא שכל משרד מקבל תקציב עבור סך העלויות שהוא יכול להטיל על הציבור והוא צריך לפעול במסגרת התקציב הזה. ואם הרגולטור רוצה להטיל עוד רגולציה שתעלה עוד כסף ותחרוג מהתקציב הרגולטורי – הוא יצטרך להקטין עלויות במקום אחר (למשל, לבטל רגולציה מיושנת או לצמצם בירוקרטיה). ממש כמו ניהול תקציב – רק של הרגולציה.

היישום לא כל כך פשוט – בשביל מנגנון כזה צריך לכמת באופן שיטתי את עלויות הרגולציה – גם הרגולציה הקיימת וגם הצעות לשינויים ותוספות ברגולציה (רצוי לעשות את זה בכל מקרה).