בשנת 2020 הייתה לנו הקורונה – משבר בריאותי וכלכלי. בשנת 2021 נצטרך לעזור למשק ולחברה להתאושש ממנה. אז לכבוד הכנסת החדשה, הממשלה שבקרוב (ובתקווה) תקום בישראל וגם לכבוד ממשל ביידן בארה"ב – הכנתי רשימה של 14 צעדים שאפשר לבצע במדיניות רגולציה כדי לסייע למדינה לצאת מהמשבר.
אלו צעדי מאקרו ואם תרצו להסתכל על הצעות יותר קונקרטיות – לפני חצי שנה סקרתי את ההמלצות של ה-OECD לישראל בנושא.
אז הנה הן – 14 נקודות אפשריות לשיפור המדיניות כדי לסייע למשק לצאת ממשבר הקורונה.
1. להפסיק להוציא רגולציות חדשות לפרק זמן מוגדר.
בישראל זה מכונה "הודנא רגולטורית", באנגלית זה נקרא "regulatory moratorium". הרעיון הוא להקפיא מצב ולהסתפק ברגולציה הקיימת. זה יאפשר וודאות ויציבות.
2. בחינה מקצועית ושיטתית של רגולציה קיימת.
לחייב שכל רגולציה קיימת – בכל התחומים ומכל הסוגים – תעמוד לבחינה ולתיקון. אפשר לבצע את זה כתהליך ממשלתי נטו, בהובלה משותפת עם ארגוני חברה אזרחית (שלחלקם יש הערות מפורטות על הרגולציה) או עם הכנסת – כרשות מפקחת. מומלץ גם לקבוע לרגולציות סעיפי שקיעה (תאריך תום תוקף) כדי לוודא שהן לא מתיישנות ויבחנו בעתיד.
3. להרחיב את החובה לגבש מדיניות באופן מושכל.
השיטה המקובלת בעולם נקראת "רגולציה חכמה" (באנגלית – RIA: Regulatory Impact Assessment). זו מתודלוגיה שכוללת ניתוח של הבעיה, שימוש בנתונים, בחינת חלופות, השוואת ביניהן ועוד.
בישראל החובה הזו חלה בעיקר על משרדי ממשלה. רשויות עצמאיות לא נדרשו לעבוד לפיה (למשל, הרבנות). גם השלטון המקומי נשאר בחוץ, למרות שיש לו השפעה דרמטית על האזרחים. ואולי הכי עצוב – שהשיטה הזו הוחלה בישראל רק על רגולציה. אין דרישה שמדיניות רווחה או שירותים חברתיים יגובשו בתהליך סדור ורציונאלי.
4. להרחיב את החובה לבצע כימות עלויות במסגרת גיבוש רגולציה ולוודא שהיא מבוצעת.
בשתי החלטות ממשלה נקבע שכאשר רגולטורים מגבשים רגולציה, הם צריכים לבחון כמה אפשרויות ולהעריך את התועלות והעלויות של כל אפשרות. זה שלב קריטי כדי לדעת מה יהיו ההשפעות של הרגולציה וכמה היא תעלה לציבור. זה גם הבסיס כדי לבצע ניתוח עלות-תועלת.
5. אימוץ כלי של אנטי תזה.
לחייב שבכל תהליך משמעותי (סוגיה מורכבת, גדולה או חשובה) יהיה צוות עצמאי שיגבש "אנטי תזה" לניתוח של הרגולטור. לצוות הזה יהיו משאבים ותהיה לו גישה לחומרים של הרגולטור. התפקיד של הצוות יהיה לשמש כ"איפכא מסתברא" – לנסות למצוא חורים בניתוח, לזהות בעיות אחרות שגורמות לנזקים, להציע פתרונות אלטרנטיביים ולהסביר למה הם יותר טובים מהפתרון של הרגולטור. אם יהיה צוות מקצועי שתפקידו לעזור למערכת למצוא טעויות ולפתוח את הראש יש סיכוי טוב שיצאו החלטות יותר טובות.
6. למפות ולבחון את כל ההוראות והנהלים שרגולטורים הוציאו.
מסורתית המערכת רואה רק חוקים ותקנות. אבל רוב הרגולציה נקבעת בנהלים. "נהלים" עוברים מתחת לראדר. ו"נהלים" זו משפחה של הרבה מאוד שמות להוראות – נהלים, חוזרי מנכ"ל, הוראות, דרישות תיקון ליקויים, מפרטים, צווים, קנים, הוראות ביצוע, הנחיות, המלצות, מכתבים, אגרות ועוד. באנגלית "נהלים" מכונים guidance documents ואותה בעיה קיימת במדינות רבות. הנשיא טראמפ הצליח להביא לפרסום של חלק מהנהלים – זה מראה שאפשר לטפל בתופעה הזו (אבל גם בארה"ב העבודה עוד לא הושלמה).
7. לחייב לפרסם אג'נדה רגולטורית.
בארה"ב מפרסמים פעמיים בשנה אג'נדה רגולטורית (Unified Agenda of Federal Regulations). זו בעצם רשימה של כל שינויי הרגולציה שהמשרד או הרשות מתכננים לקדם בחצי השנה הקרובה. ויש בקרה של גוף ממשלתי על האג'נדה, שבודק, מאשר ומפרסם אותה. בארה"ב אסור לרגולטורים לקדם שינוי רגולציה שלא מופיע באג'נדה, אלא באישור. זה מייצר וודאות וגם מכריח את הרגולטורים לתכנן ולא לאלתר.
בישראל, נקבע בהחלטת ממשלה 2118 שכל משרד צריך לפרסם תכנית שנתית של שינויי רגולציה מתוכננים. זה לא ממש קרה עד עכשיו.
8. להתחשב בעסקים קטנים.
כשמגבשים רגולציה, חשוב לראות מול העיניים את העסק הקטן (וגם את החדש – זה שעדיין לא קם), ולא רק את הגדולים שמושכים את תשומת הלב. מועיל לייצר דרישות ומסלולים דיפרנציאליים עם הקלות לעסקים קטנים ולעסקים חדשים.
עוד דרך לוודא שהרגולציה לא תחנוק עסקים קטנים היא לאמץ "מבחן עסקים קטנים" – חובה לזהות אילו עסקים יושפעו מהרגולציה וכמה מהם הם עסקים קטנים ובינוניים. ואז לחשב את העלות שתוטל על העסקים הקטנים והבינוניים. לפעמים צריך להראות ניתוח עלות-תועלת נפרד לעסקים קטנים ובינוניים.
9. לוודא שפיקוח ואכיפה מבוצע רק לפי הכללים.
בכל העולם יש בעיה של פער בין המטה לגופי הפיקוח והאכיפה בשטח. ומפוקחים רבים מתלוננים שלפקחים בשטח יש שיקול דעת כמעט בלתי מוגבל, ושהם אפילו מציבים דרישות חדשות משלהם שלא נקבעו ברגולציה.
כדי להתמודד עם זה צריך להצהיר שכל הוראה או דרישה שהוצגה לעסק ולא מופיעה ברגולציה – היא חסרת תוקף ולמנות גורם בכיר בכל משרד שאליו ניתן לפנות והוא יהיה מוסמך לבטל את הדוחות והדרישות שניתנו ללא עיגון ברגולציה.
10. למפות את הרגולציות לא לפי רגולטור אלא לפי סקטור מפוקח.
אחת הבעיות הכי קשות היא שתמיד מסתכלים על רגולציה מנקודת המבט של הממשלה. ואם אני רוצה לפתוח מחר עסק, נניח חנות, אני לא יודע מה כל ההוראות שחלות עלי. כל רגולטור מנהל את הרגולציה "שלו" מנקודת המבט שלו (נניח שמירה על אוויר נקי), אבל עסק לא יודע איפה לחפש את הרגולציה שחלה עליו והוא לא יכול לדעת שהוא מצא את כל ההוראות ואין משהו שהתפספס.
זה גם אומר שאנחנו לא יודעים כמה הוראות חלות על כל סקטור וכמה עלויות הן יוצרות.
בתור שירות ציבורי, צריך שהרגולציה תונגש ותיבחן מנקודת המבט של מי שצריך לציית לה ולא של מי שקובע אותה.
11. לבצע ניתוח חיצוני שיטתי של הצעות לרגולציה ושל תהליכי קביעת רגולציה.
חשוב שתבוצע בקרה שתבחן כל תהליך גיבוש רגולציה ותפרסם את הממצאים. זו הדרך לשקף לרגולטורים אם הם עשו עבודה טובה, לפרסם את זה לציבור וגם להסביר לרגולטורים במה הם צריכים להשתפר.
בקרה כזו יכולה להיות ממשלתית (למשל ע"י משרד רה"מ) או חיצונית. למשל, בארה"ב מרכז מרקטוס מקיים בקרה כזו. על סמך הניסיון בעולם אני פיתחתי שיטה כזו עבור ישראל ובשנת 2019 עמותת "צדק פיננסי" לקחה אותה והתחילה לבצע בקרה על תהליכי גיבוש רגולציה בישראל. ובנוסף לבחינה של כל תהליך – צריך גם לתת ציון לכל משרד ולבנות דירוג שמאפשר לראות במאקרו את תמונת המצב.
12. להגביר שקיפות של תהליכי קבלת החלטות.
לשקף מה מתוכנן, לעדכן במהלך תהליכי קביעת מדיניות וכמובן – במסקנות ובהחלטות.
למשל, באיחוד האירופי מפרסמים מפת דרכים (roadmap) לכל יוזמה לשינוי מדיניות. ולכל יוזמה כזו יש עמוד שבו מרכזים את המידע עליה – התכנון הראשוני, מסקנות, מידע שנאסף, ניתוחים ומסקנות.
13. לקדם תפיסה שרגולציה היא לא תמיד התשובה.
כאשר אתם יושבים בכיסא של רגולטור וכלי העבודה שלכם הוא רגולציה – כשתיתקלו בבעיה תחשבו עליה במונחים של רגולציה. יש פה הטיה (bias) לכיוון של יצירת רגולציה. אבל זו הנחה לא נכונה. יש עוד כלים, לא רגולטורים. בנוסף, לפעמים הבעיה היא ברגולציה עצמה ולא צריך להוסיף רגולציה חדשה אלא לתקן את הקיימת. וגם לא תמיד צריך לעשות משהו. לא כל תופעה שלא מוצאת חן בעיננו צריכה לקבל התייחסות ממשלתית.
14. להפוך את הכנסת לשחקן פעיל.
הכנסת יכולה לשחק תפקיד הרבה יותר פעיל – להוביל רפורמות בתחומי רוחב (שמשרד ממשלתי אחד פשוט לא רואה), ליזום תיקוני חקיקה מיושנת, לבדוק ששינויי רגולציה בתקנות הם איכותיים ולבצע פיקוח ובקרה על כלל העשייה הממשלתית.
הכנסת יכולה לקחת חלק – מרכזי או משני – בכל אחד מהצעדים שהצגתי כאן. והכי טוב יהיה אם הכנסת תאמץ בעצמה כלים ושיטות של מדיניות רגולציה שיחזקו אותה.
.
אני מאמין שאם ניישם אפילו חצי מהנקודות האלו נהנה ממדיניות איכותית יותר ויהיה לנו קל יותר לצאת מהמשבר שפקד אותנו (וגם להגיע מוכנים יותר למשבר הבא).
הרגולטור - גיא מור 