ההתלהבות לחוקק – הדבר השני הכי מפחיד בעולם

נתחיל בשתי שאלות. מוזמנים לנסות לענות:
1. מה עושים חברי פרלמנט?
2. מה עושים רגולטורים?

מה התשובה שלכם?
מה לדעתכם התשובה הנפוצה?
מה לדעתכם תהיה התשובה של חברי פרלמנט ושל הרגולטורים עצמם?

מניסיוני, התשובות המקובלות הן:
1. חברי פרלמנט מחוקקים חוקים
2. רגולטורים קובעים (ואוכפים) רגולציות

וזו התפיסה המקובלת. תפיסה יצרנית.
אם יש לי סמכות להעביר חוקים, אז אני צריך להעביר חוקים.
ומי הוא רגולטור או חבר פרלמנט מצטיין? כזה שמעביר הרבה חוקים.
התקשורת מעודדת את זה (הנה דוגמה אחת). ולכן גם בארץ וגם בעולם חברי פרלמנט מתגאים פומבית במספר החוקים שהם העבירו (ובמקרה הגרוע יותר – הם מתגאים במספר הצעת החוק שהם הגישו).

בשביל מה אנחנו צריכים חוקים ורגולציות?

זו לא שאלה פילוסופית, אלא שאלה פרקטית.
אנחנו צריכים חוקים ורגולציות כדי לגרום לאנשים לפעול באופן שהם לא היו פועלים אחרת. במילים אחרות, חוקים ורגולציות מיועדים לשנות בכוח את ההתנהגות של אנשים.

המטרות של חוקים ורגולציות הן חשובות וראויות – לשפר את החיים של הציבור. צמצום תאונות דרכים, מניעת סכנות לבריאות, הגנה על צרכנים מפני הונאות, הגנה מפני סיכוני סייבר.

הבעיה היא כאשר אנחנו רק מייצרים.

מייצרים עוד ועוד חוקים, גם אם המטרה שלהם טובה.

מייצרים הרבה, בודקים מעט

מחקר של חברת הייעוץ דלוייט משנת 2018 מצא שמתוך כלל הרגולציה הפדרלית, 68% מהסעיפים לא עודכנו אפילו פעם אחת מאז שנחקקו. 17% נוספים תוקנו רק פעם אחת. חלק מהרגולציות האלו בנות 30 שנים, חלקן בנות 60 שנים. זה תואם נתונים של משרד הבריאות האמריקאי (HHS) שלא רוצה לבחון בדיעבד את הרגולציה שלו.

המשמעות היא שחלק גדול מהרגולציה לא נבחן ולא תוקן, למרות שעברו כמה עשורים. תסכימו איתי שזה לא סביר.
איך זה יכול להיות? מה המחוקקים והרגולטורים האמריקאים עשו משך עשרות שנים, במקום לבחון, לתקן ולהתאים את הרגולציה?

התשובה פשוטה – הם קבעו עוד רגולציה.
בכל שנה פרסמו עוד ועוד רגולציות.

לפי נתונים של המרכז ללימודי רגולציה באוניברסיטת ג'ורג' וושינגטון – בממוצע פורסמו כמה אלפי עמודים חדשים של רגולציה בכל שנה. כל שנה. וכך הגענו מהיקף של כ-9,700 עמודים בשנת 1950 לכמעט 186,000 עמודים בשנת 2019.

אולי תגידו שלא נכון להסתכל רק על מספר העמודים. אז בואו נבחן את מספר ההוראות בתוך הסעיפים.
אם מריצים ניתוח לשוני על הרגולציה הפדרלית, מגלים שבתחילת שנות ה-70 הרגולציה הכילה כ-400,000 הוראות ומגבלות; וכיום מספר המגבלות עומד על כ-1,100,000. במילים אחרות, בכל שנה נקבעה עוד ועוד רגולציה, בכמויות אדירות. וכאמור – רוב הסעיפים האלו לא תוקנו אפילו פעם אחת (ו-80% מהרגולציה לא תוקנו בכלל או תוקנה רק פעם אחת).

אגב, שימו לב שבשני המקרים – ספירת עמודים וספירת מגבלות – הספירה היא רק של חוקים ותקנות. הספירה הזו לא כוללת נהלים, רישיונות, הנחיות, פרשנויות ומסמכים אחרים – שגם אותם הרגולטורים מייצרים בשפע. מה שאומר שבפועל יש עוד הרבה רגולציה שלא נספרה.

התופעה הזו לא ייחודית לארצות הברית. למעשה, בכל מדינה שיש עליה נתונים אפשר לראות שהתופעה קיימת. למשל, גם בקנדה ואוסטרליה.

הדבר השני הכי מפחיד בעולם: התלהבות לחוקק

במילים אחרות – מרוב שהמחוקקים והרגולטורים בארה"ב היו עסוקים בלייצר רגולציה חדשה – הם "שכחו" לבדוק את הרגולציה שהם יצרו אתמול. ושלשום. ולפני 40 שנים.

יש לנו מפעל. מפעל לחוקים.
המפעל מתמקד בייצור וכמעט לא משקיע בבקרת איכות.
נסו לדמיין – מה קורה בדרך כלל למפעל שמתאמץ לייצר הרבה מאוד ולא משקיע בבדיקת איכות המוצרים שלו?

ההתלהבות לחוקק גורמת לשתי תוצאות:
1. חיפזון: קביעת רגולציה מהירה ובחיפזון בלי תהליך מעמיק – מה שתורם ליצירת רגולציה לא איכותית ואפילו מזיקה.
2. הזנחה: התמקדות בקביעת רגולציה חדשה ולא בבחינת התוצאות בפועל של רגולציה שקבענו בעבר.

הדבר המצער הוא ששתי התופעות האלו מחזקות אחת את השניה.
ככל שהרגולטור יותר עסוק בייצור הוראות חדשות, הוא מזניח יותר הוראות קיימות. כולל הוראות ישנות מאוד.

זו תופעה משולבת ויש לה מגוון סיבות – לחץ פופוליסטי לקבוע הוראות, יוהרה ותחושה שהכל ידוע, סטנדרטים נמוכים לרמת המדיניות, וחוסר בקרה ציבורי ופוליטי.

הטרגדיה היא שכאשר הרגולטור נוטה להיות "יצרני" וממהר לקבוע הרבה הוראות – הוא גם פחות טורח לבדוק אותן בדיעבד. אז דווקא הוראות שנקבעו באופן חפוז, לא נבדקות ולא מתוקנות בדיעבד.

וזו הסיבה שההתלהבות לחוקק היא הדבר השני הכי מפחיד בעולם (רוצים לדעת מה הדבר הכי מפחיד? כתבתי על זה כאן).

הסכנה שבהתלהבות

הבעיה שאני מתאר משותפת למחוקקים ולרגולטורים. היא קיימת בכל התחומים והיא חוצת גבולות ותרבויות.
באופן טבעי, מחוקק או רגולטור שעוסק בתחום מסויים – מאמין שאותו תחום חשוב ושצריך לקבוע בו הוראות.

הבעיה הזו מחמירה ככל שהנושא יותר מלהיב אותנו.
לגבי הציבור הרחב – ככל שנושא מסוים יותר "אופנתי" – גדל הסיכון שנמהר לקבוע רגולציה לא איכותית וגם שלא נבדוק את הרגולציה בדיעבד.
זאת אומרת שדווקא תחומים שנתפסים כחשובים – סובלים מבעיות של חיפזון והזנחה.
ובאמת – מקבלי החלטות ממהרים לקבוע הוראות היכן שזה אופנתי ו"מתבקש".

יש הרבה תחומים שנחשבים "חמים". היום אופנתי לדבר על רגולציית סייבר, רשתות חברתיות, ומטבעות קריפטו.
אבל יש תחום אחד שבו קביעת רגולציה היא יותר מאופנה. שבו ההתלהבות חזקה יותר מבכל תחום אחר.
התחום האקלימי.

מחוקקים ורגולטורים נלהבים מאוד לקבוע הוראות בתחום האקלימי (אגב, להבדיל מהתחום הסביבתי).
אני לא נכנס כרגע לדיון בתוכן הרגולציה ובהצדקות לה, אלא מתאר תופעה.
החשש שלי הוא שדווקא בתחום הזה, שחשוב לציבור, אנחנו נראה חיפזון לקבוע רגולציה לאחר עבודת מטה שטחית; ולאחר מכן נראה הזנחה של אותן הוראות.

אז אם אני צריך להרים דגל אזהרה קונקרטי – כשניגשים לקבוע רגולציה אקלימית, חשוב להיזהר לא לקבוע אותה באופן נחפז מידי (זה גם מתבקש כי מדובר בעולם תוכן סבוך ומאוד מורכב). זה כמובן נכון לעוד תחומים "אופנתיים".

סיכום – להתחיל בבסיס

כדי לסכם, אני רוצה לחזור למחקר של חברת דלוייט.

המסקנה האופרטיבית של דלוייט היא שממשלות צריכות לאמץ 5 עקרונות במדיניות הרגולציה שלהן. העקרונות נעים מהבסיסי אל המורכב והתייחסתי לכולם בעבר:

1. התאמה של הרגולציה (adaptive regulation) –
לעבור מגישה של "חוקק ושכח", לבחינה ושיפור מתמידים של הרגולציה.
2. שימוש בארגזי חול רגולטוריים (regulatory sandboxes) –
מסגרות מובנות לפיילוטים וניסיונות של גישות חדשות.
3. רגולציה מבוססת תוצאות וביצועים (outcomes-based regulation) –
להפסיק להגדיר תהליכים, חומרים וטכנולוגיות, ובמקום – להציב מטרות ולהתמקד בהן.
4. רגולציה דיפרנציאלית מבוססת ניהול סיכונים (risk-weighed regulation) –
להשתמש בנתונים כדי לקבוע רגולציה מותאמת לרמות הסיכון ולמאפיינים של המפוקחים, במקום לקבוע הוראה אחידה שחלה על כולם ולא מתאימה – לפרקטיקה או לרמות הסיכון.
5. רגולציה משותפת (collaborative regulation) –
תיאום בין שחקנים בתוך המדינה (ובין מדינות אחרות), כדי לקדם מטרות ויעדים משותפים ולהימנע מסתירות.

גם לפי חברת דלויט, בדיקה והתאמה תקופתית של הרגולציה היא העיקרון הבסיסי והפשוט ביותר מבין החמישה (גם לה יש שכלולים כמו סעיפי שקיעה). לפני שמאמצים את כל המודלים המתוחכמים, מדינות חייבות לוודא שהרגולציה נשארת רלוונטית ומעודכנת.

בשביל לעשות את זה צריך להוריד את קצב הייצור של רגולציה חדשה (פחות התלהבות) ולהשקיע יותר בבחינה ותיקון של רגולציה מהעבר (פחות הזנחה).