התחבורה הציבורית בישראל והתפקידים השונים שהממשלה יכולה למלא

לאחרונה מתקיים דיון סוער על התחבורה הציבורית בישראל. האם צריכה להיות תחבורה ציבורית בשבת? (ומי יפעיל אותה?) האם לאפשר לכל אחד להקים קווי תחבורה ציבורית? (אוטובוסים ומוניות) ומה צריך התפקיד של משרד התחבורה והרשויות המקומיות בכל הסיפור הזה?

בדיונים שונים על הנושא אנשים קוראים "להפריט!" את התחבורה הציבורית. לדעתי הקריאה הזו מלמדת על חוסר הבנה של המצב. אז לפני שמציעים הצעות – בואו נעשה סדר בבאלגן. נתחיל בתפקידים שהממשלה יכולה למלא.

ארבעת התפקידים של הממשלה

הממשלה יכולה לעשות (או לא לעשות) ארבעה דברים: לבצע, לממן, לקבוע כללים ולפקח. אסביר בקצרה עם דוגמה יותר פשוטה – אספקת מי שתייה לאזרחים.

1. ביצוע.
הממשלה מבצעת את מה שהיא רוצה שיקרה. בתחום המים זה אומר להקים ולהפעיל בארות או מתקני התפלה, להניח צינורות לאספקת המים, להפעיל מערך לניטור איכות המים ולחיטוי שלהם. בתחום התחבורה זה להפעיל את רכבת ישראל (חברות האוטובוסים הופרטו ואינן בבעלות הממשלה). המדינה מבצעת משהו בעצמה כאשר מדובר בפונקציות ריבוניות גרעיניות עם השפעה ישירה על זכויות יסוד (כמו ביטחון, מערכת בתי המשפט) או כאשר יעיל שגורם יחיד יעשה את זה. המדינה יכולה לבצע בעצמה (משרד המשפטים מפעיל את בתי המשפט), באמצעות חברות ממשלתיות (חברת החשמל, הדואר) או באמצעות השלטון המקומי (העיריות מפנות את הזבל). הפרטה קלאסית היא שהממשלה מפסיקה לבצע.

2. מימון.
מישהו אחר יבצע את הפעולה, והמדינה מממנת את העלות – באופן מלא או חלקי. למשל, להשתתף בעלויות ההקמה של מתקן התפלה או לממן חיפוש של בארות מים חדשות. אפשר גם לממן באופן עקיף באמצעות הקלות מס, נניח להעניק הקלות מס לחברה שתפרוס צינורות מים בפריפריה. הפעילות לא מבוצעת על ידי המדינה, אבל היא שמה כסף ציבורי כדי לעודד את ביצוע הפעילות או כדי להוריד מחירים.

3. קביעת כללים מחייבים.
הגענו לרגולציה. פה המדינה קובעת מגבלות. למשל, קובעת סטנדרטים לאיכות המים או מחייבת את חברות המים להפעיל מערכת לניטור איכות המים. יש כל מיני סוגים של כללים ורגולציות שאפשר לקבוע, החל מבירוקרטיה מסורבלת ועד לרגולציה מתקדמת ואפילו תמריצים כלכליים חיוביים. הממשלה לא חייבת לייצר את הסטנדרטים לגמרי בעצמה, רגולציה גם יכולה להסתמך על סטנדרטים שנקבעו מחוץ לממשלה. רגולציה נקבעת במטרה לנהל סיכונים לציבור. בדרך כלל הרגולציה מופנית כלפי גורמים פרטיים. בתחום התחבורה – מי יכול להפעיל קו תחבורה ציבורית, איזה אוטובוס, איפה יעצור, מי יהיה הנהג, איפה יהיו שירותים לנהגים וכו'. הכל כללים מחייבים.

כמובן שכשהרגולציה קובעת הכל וממש מנהלת את השוק זה כבר יותר דומה למצב של ביצוע על ידי המדינה, מאשר רגולציה על שחקנים פרטיים (וזה בעצם סוג של הלאמה בפועל).

4. פיקוח ואכיפה.
זה נלווה לרגולציה, כי אם יש כללים צריך גם לאכוף הפרות שלהם. המדינה יכולה לבצע את האכיפה (בעצמה, באמצעות רשויות או באמצעות השלטון המקומי). פיקוח ואכיפה ממשלתיים יכולים להתבצע באמצעות פקחים שבאים ובודקים באופן שגרתי, או בהסתמך על הדין הפלילי. בנוסף, יכול להיות שהמדינה תבחר שלא להפעיל מערך פיקוח ואכיפה, אלא להתבסס על אכיפה פרטית – לאפשר לאנשים פרטיים להגיש תביעות לבתי משפט כשמבוצעת עבירה. למשל, אם הייתה בעיה באספקת המים (הפסקת מים) או באיכות המים – הממשלה יכולה לשלוח פקח שיבדוק ויתן דוח, ואפשר גם לאפשר לציבור הצרכנים לתבוע את חברת המים.

הבלבול קורה בגלל שאפשר לערבב בין כל האפשרויות האלו. אפשר לקבוע ביצוע ממשלתי עם רגולציה, או דווקא מימון ממשלתי בצירוף אכיפה אזרחית. כמעט כל הקומבינציות אפשריות – גם אם התוצאה לא הגיונית או יעילה במיוחד.

המדיניות בתחום התחבורה הציבורית

הבאלגן בתחום התחבורה מתחיל בגלל שערבבנו בין הפונקציות האלו. כעיקרון רוב התחבורה הציבורית בישראל מופרטת, אז חוץ מרכבת ישראל אין מודל של ביצוע על ידי הממשלה. בגדול המודל של תחבורה ציבורית בישראל מתחלק לשניים.

בתחום הסעת ההמונים (אוטובוסים, רכבות, מיניבוסים) – המדינה מסדירה כללים ברגולציה וגם מסייעת במימון. בגדול, אתם לא יכולים להפעיל קו אוטובוס בלי שזכיתם במכרז ממשלתי. הזוכה במכרז מקבל שני דברים: כללים (רישיון להפעיל תחבורה ציבורית) וסבסוד ממשלתי.
בתחום ההסעה הפרטני (מוניות) המדינה קובעת כללים (מספר ירוק למונית), אבל לא מממנת. אגב, בשני התחומים הרגולציה כוללת גם פיקוח על המחירים.

אבל כמו שאמרתי, זה לא חייב להיות ככה ואפשר לבנות קומבינציה אחרת של מעורבות הממשלה. למשל – הממשלה יכולה לממן תחבורה ציבורית בלי לתת רישיונות להפעלה (אם היא רוצה לפתור חסם כלכלי ואין סיכונים מיוחדים). אפשרות שנייה היא שהממשלה תדרוש רישיון להפעלת תחבורה ציבורית בלי קשר למימון ממשלתי (אם יש סיכון אבל הנושא הכלכלי פחות רלוונטי). אפשרות שלישית – המדינה גם יכולה לא למלא תפקיד של ביצוע, מימון או רגולציה – ופשוט לאפשר לאנשים להסיע אחד את השני תמורת תשלום (בלי חסם של רישיונות ובלי סבסוד). צריך גם לזכור את שאלת האחריות – ככל שהמדינה לוקחת לעצמה יותר סמכות ביצוע או פיקוח, היא גם נושאת ביותר אחריות.

הרגולציה מגבילה את מספר הגופים שמפעילים קווי אוטובוס וזה קשור לעובדה שהמדינה מסבסדת את קווי האוטובוס (מימון) ואי אפשר לסבסד חברות אוטובוס בלי סוף. אבל כשאנחנו מבינים שאלו פונקציות שונות אפשר לדבר על הפרדה ביניהן.

פוסט של 800 מילים הוא מסגרת קצרה מידי בשביל לנתח את מערכת התחבורה בישראל ואת המדיניות הנכונה עבור תחבורה ציבורית. אבל בעיני אנחנו עדיין לא שם. החסם הכי גדול לדיון מושכל הוא שאנחנו מערבבים בין התפקידים השונים שהמדינה יכולה למלא. כיום יש כריכה בין מימון אוטובוסים ציבוריים לבין הרישוי שלהם, אבל זה לא חייב להיות ככה. ואם נבין שאפשר לפרק ולהרכיב את החלקים השונים – אפשר יהיה לדבר על המדיניות הנכונה.

כדי להתחיל דיון כזה צריך לא לבלבל בין תחבורה ציבורית עם תחבורה ממשלתית. תחבורה ציבורית (משרתת קבוצה רחבה של לקוחות) לא חייבת להיות ממשלתית – לא בביצוע ולא במימון. אולי צריך מעורבות ממשלתית ואולי ולא, אבל קודם כל צריך לפתוח את הראש למגוון האפשרויות שאפשר להרכיב מכלי המדיניות השונים.

איך לחזות את העתיד? (ולהגיע להחלטה הנכונה)

עבור קובעי מדיניות יש שני אתגרים: לנתח את הבעיה ולבחור בפתרון הנכון. כמובן שהשאלות האלו קשורות.
ההגדרה של הבעיה קובעת את גבולות המשחק ואת הכללים. אם הבעיה שאנחנו רוצים לפתור היא שטפונות – אז הסיכון הוא בעיקר לקומות נמוכות של מבנים; לעומת זאת, אם הבעיה היא שריפות אז החומר ממנו מבנים עשויים הוא פרמטר חשוב.
לפי הפרמטרים האלו אנחנו אנחנו נגלגל בראש תרחישים – מה יקרה לבניין דירות ישן, מה יקרה למגדלי עזריאלי, מה יקרה לשוק מחנה יהודה. וככה אנחנו נשווה בין פתרונות אפשריים (חובה להתקין פתחי ניקוז, לבנות מדרגות חירום וכו').

הבנה של הבעיה, פירוק של הפרמטרים הרלוונטיים, בדיקה של פתרונות שונים בתרחישים שונים.

זה מה שאנחנו אמורים לעשות.
האם אנחנו עושים את זה בפועל?

למה אהבתם את הסימולציות של הוושינגטון פוסט על הקורונה?

איך לעצור את המגיפה הבאה?

וירוס הקורונה גבה קורבנות רבים בסין והוא מתפשט בעולם.

למרות התקדמות עצומה ברפואה, במדעי הבריאות ובגנטיקה, אנחנו רחוקים מלהיות מוכנים להתמודד עם מחלות חדשות. לוקח זמן לזהות את הפתוגן ולספק לו מענה רפואי ולוגיסטי.

אבל יש מה לעשות. ממשלות יכולות לאמץ מדיניות וכיווני פעולה של ניהול סיכונים וניהול משברים כדי לטפל באירוע הזה. לא כולן יהיו פופולריות, אבל הן הכרחיות אם רוצים להציל חיים.

אני רוצה להציע כמה שיטות וכיוונים שיכולים לסייע לבלום את המגיפה הבאה. בפוסט הזה אני מציג 8 צעדי ניהול משברים שאפשר לבצע כדי להתמודד עם סיכון של מגיפה .

כמובן שאי אפשר לפרוס בפוסט כזה קצר תכנית שלמה ומעמיקה. אני בעיקר רוצה להראות את דרך החשיבה של ניהול סיכונים וניהול משברים – ואיך אפשר ליישם אותה.

1. תכנית תגובה לאומית להתפרצות מגיפות קשות.

נתחיל מהנושא הכי חשוב לדעתי. חשוב שלממשלות (וגם לשלטון המקומי) תהיה תכנית מענה למקרה של התפרצות מגיפה (הנה דוגמה מה-CDC). זה קריטי כי בחירום אין לנו זמן לחשוב, לנתח ולהיערך. אנחנו צריכים תכנית שתנחה אותנו מה לעשות כי כשמשבר מתרחש – בהגדרה אין לנו זמן לבצע תהליך קבלת החלטות טוב. אפשר להכין תכנית גנרית מראש, כזו שלא תלויה במגיפה.

מי קובע את הסטנדרט של בטיחות רכבים?

נסיעה במכוניות היא פעילות שיש בה סיכון. בישראל נהרגים מידי שנה כ-300 איש בתאונות דרכים. בשנת 2018 נהרגו באירופה כ-25,100 איש ונפצעו קשה כ-135,000. מעבר לפגיעה הבלתי נתפסת בחיי אדם, לתאונות דרכים יש השלכות מרחיקות לכת על ההוצאות של מערכות ממשלתיות כגון מערכת הבריאות, מערכת הרווחה ותכנון מערך התחבורה.

אפשר היה לצפות שמחוקקים ורגולטורים ימהרו להכתיב כללים מחמירים לבטיחות כלי רכב. אבל למעשה, עד תחילת שנות ה-90 דרישות הבטיחות מרכבים חדשים היו מינימליות וכללו מעט דרישות, למשל שבהתנגשות חזיתית עמוד ההגה לא יחדור לעומק המכונית (כדי שלא ישפד את הנהג).

רגולציה פרטית-וולונטרית על בסיס כוחות השוק

אחד השינויים המרכזיים התרחש בעקבות הקמת ארגון Euro NCAP. מדובר בארגון פרטי שיצר סטנדרטים למבדקי בטיחות רכב, ופרסם את תוצאות מבדקי הבטיחות בצורה פשוטה ונגישה. המבדק הראשון של הארגון פורסם בשנת 1997 על רכב מסוג Rover 100. תוצאות המבדק יצרו תדהמה בעולם הרכב – ה-Rover 100 קיבל ציון של כוכב אחד בלבד מתוך חמישה. להמשיך לקרוא מי קובע את הסטנדרט של בטיחות רכבים?

המיתוס על פיקוח מחירים

בשבוע האחרון יצאו פרסומים על הכוונה של עיריית ברלין להטיל פיקוח מחירים על שכר הדירה בעיר. זאת הזדמנות טובה לנתח את הכלי הרגולטורי שנקרא "פיקוח מחירים".

לכולנו יצא לשמוע שאומרים בחדשות שבמוצאי שבת הדלק יתייקר בחמישים אגורות לליטר. איך הם יודעים את זה? הרי אף אחד לא אומר בחדשות שמחירי הטלויזיה או המחברות יתייקרו.

הסיבה היא פיקוח מחירים ממשלתי. במנגנון של פיקוח מחירים הממשלה מתערבת וקובעת את המחיר של מוצר או שירות מסויים. וכשהממשלה מעדכנת את המחיר המפוקח, בחדשות יודעים לומר לנו שהמחירים עומדים לעלות או לרדת.

בישראל הפיקוח על המחירים מוסדר במסגרת חוק לפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים. החוק קובע כמה מתכונות פיקוח, אבל בגדול צריך ששני שרים יחתמו על צו פיקוח על מחיר של מוצר או שירות – שר האוצר והשר שהמוצר נמצא בתחום אחריותו. ככה למשל, שר החקלאות קובע (יחד עם שר האוצר) פיקוח על מחיר החלב ושר התחבורה קובע פיקוח על מחירי התחבורה הציבורית. יש עוד מנגנונים של קביעת מחיר מחוץ לחוק הזה, אבל זה החוק המרכזי והעיקרי.

היום יש פיקוח מחירים בשלל משרדים. הנה רשימה חלקית עם קצת דוגמאות למוצרים בפיקוח. משרד החקלאות (מחירי ביצים, חלב ומוצרי חלב), משרד הבריאות (מחירי תרופות ושירותים רפואיים), משרד התחבורה להמשיך לקרוא המיתוס על פיקוח מחירים

רגולציה ויחסי עבודה – work life balance

במשרד, במסעדות, בתחבורה הציבורית, לפני השינה. אנשים עם הטלפון כל הזמן ובכל מקום. הטכנולוגיה הנגישה לנו אמצעי תקשורת ושברה מחיצות. אבל יש גם בעיות. למשל, שבגלל שאנחנו זמינים בכל מקום ובכל זמן – העבודה רודפת אחרינו גם בשעות הפנאי. זה ממש לא נדיר לקבל מיילים בשעות הערב המאוחרות ולא מעט אנשים בודקים את תיבת הדוא"ל של העבודה דבר ראשון בבוקר. יוצא שגם אם העובד יוצא מהמשרד וגם אם המשרד הנסגר, מקום העבודה הדיגיטלי נשאר פתוח כל הזמן.

למגמה הזו יש השפעות חברתיות, בריאותיות ונפשיות. ובשנים האחרונות יש קריאות לקבוע רגולציה שתאפשר לעובדים להתנתק דיגיטלית אחרי שעות העבודה. יש לנו בעיה של איזון.

בעיה עולמית

התופעה של חיבור דיגיטלי תמידי למקום העבודה היא עולמית. בישראל הנושא טרם עלה על סדר היום ובארצות הברית הוא בדיון. אז בואו נביט על שתי מדינות עם ניסיון בנושא – כל אחת והבחירות שלה.

בצרפת, שיש לה מסורת של הגנה חזקה על עובדים, יש רגולציה כזו. החוק הצרפתי נקרא Droit à la Déconnexion – "הזכות להתנתק". להמשיך לקרוא רגולציה ויחסי עבודה – work life balance

להציל את ניתוח עלות-תועלת

לפני שבועיים כתבתי פוסט די פסימי על המניפולציות והעיוותים שטראמפ עשה בניתוח עלות-תועלת. בחודשים האחרונים גורמים שונים קראו לזנוח את שיטת הניתוח הזו. חלקם רגולטורים אמריקאיים שלא אוהבים שדורשים מהם לבחון את העלות מול התועלת, וחלקם פוליטיקאים דמוקרטיים שטענו שהניתוח מיועד כדי לחסום רגולציה. לאחרונה הצטרפה קבוצה שלישית: מתנגדי רגולציה מהצד הימני של המפה הפוליטית, שמבחינתם המטרה מקדשת את האמצעים.

אז הנה הסיפור של ניתוח עלות-תועלת, והקייס בעדו

הרעיון פשוט – לזהות את ההשפעות, לכמת אותן ולהשוות עלות מול תועלת. כי בסוף הרגולציה אמורה לשרת את הציבור ולעשות יותר טוב מרע. כמו כל דבר, אפשר לעשות עליו מניפולציות פוליטיות. אבל מבחן עלות-תועלת מספק לנו משהו מיוחד. דווקא כשיש חשש שהמדע עובר פוליטיזציה (Politicization of science), ניתוח עלות-תועלת מאפשר לנו למָדֵע את הפוליטיקה (Scienticization of politics). להפוך אותה לעקבית, מנומקת ומבוססת עובדות.

איך מבחן נולד? – כמו תינוק

בשנת 1981 הנשיא רייגן הוציא צו נשיאותי שדרש מהרגולטורים לנתח את התועלות והעלויות מכל הצעה לרגולציה – ולקדם אותה רק אם התועלת גבוהה מהעלות. מאחר שרייגן היה רפובליקני, הדמוקרטים טענו שהמבחן הוא בסך הכל טריק שנועד לחסום רגולציה חדשה ובהמשך גם לבטל רגולציה קיימת. חלק מהדמוקרטיים טוענים עד היום שדברים כמו בריאות, בטיחות ואיכות סביבה אי אפשר ואסור לכמת. להמשיך לקרוא להציל את ניתוח עלות-תועלת