כשמרוב באלגן אי אפשר לעשות סדר \ הגיליוטינה הרגולטורית

כל אחד מאיתנו צובר לכלוך ובאלגן. זה קורה גם לממשלות, שצוברות חוקים ונהלים. ולפעמים קשה לתקן את זה.

ברגולציה האתגר נובע מכך שברירת המחדל היא שהכללים האלו תקפים לנצח. בניגוד לתקציב שצריך לבנות ולאשר כל שנה, רגולציה חלה בלי הגבלת זמן. ואם רוצים לתקן או לבטל אותה – צריך לעשות תהליך אקטיבי, למשל להעביר בפרלמנט תיקון לחוק. לאחרונה הרוסים גילו שזה יכול להיות מסובך.

רוסיה לא מצליחה לקדם רפורמה

נתחיל מסוף הסיפור – רוסיה פועלת כדי למחוק אלפי חוקים מהתקופה הסובייטית. אבל כשהם ניגשו לבטל את כל החוקים האלו, משרד המשפטים הרוסי גילה שאי אפשר. הסיבה: הרוסים פשוט לא מוצאים את את הנוסח של החוקים האלו. ובלי המסמכים והניירת הרשמית, של החוקים הישנים – אי אפשר לבטל אותם.

כן, מרוב שהחוקים האלו ישנים הם הלכו לאיבוד, ובגלל שהניירת הלכה לאיבוד – אי אפשר לבטל את החוק. אז יש לנו חוק שלא כתוב בשום מקום ורק בגלל זה הוא ימשיך לחול (בעיקר דרך תקנות ונהלים שמפנים אליו או מסתמכים עליו).

בסך הכל הרוסים מתכננים לבטל כמעט 20,500 חוקים סובייטים, אבל הם לא הצליחו לאתר בערך שליש מהם או שהם לא מוצאים את השם הרשמי והפרטים של החוק. חוץ מהקושי לבטל את החוקים, כשספר החוקים מכיל המון הוראות מיושנות שאף אחד לא מכיר – קל לחלק מרשויות ברוסיה להשתמש בהן כדי להטריד אזרחים או לדרוש שוחד כדי להעלים עין.

בין החוקים שהם מנסים לבטל – איסור מוחלט לעבוד יותר מ-8 שעות ביום, פיקוח על בטיחות חול ורגולציה על גידול ארנבים.

כמובן שרוסיה והמורשת הסובייטית שלה היא דוגמת קיצון. אבל אני חושב שהסיפור הזה מדגים עד כמה ממשלות יכולות לצבור באלגן ברגולציה שלהן, ושלפעמים מספיק באלגן יכול למנוע מכם לעשות סדר.

פתרון אפשרי: גיליוטינה רגולטורית

סיפרתי בעבר למה קשה לתקן את הרגולציה. אין ספק שקשה לבצע רפורמה בהיקף של עשרות אלפי חוקים. בדיוק בשביל להתמודד עם האתגר הזה פותח מנגנון בשם הגיליוטינה הרגולטורית (Regulatory Guillotine). הנמגנון פותח על ידי חברת הייעוץ Jacobs, Cordova & Associates, שמלווה ממשלות ברפורמות רגולטוריות (כן, בעולם לוקחים את התחום ברצינות ויש הרבה עיסוק בו). הגיליוטינה הרגולטורית היא מנגנון שנועד לאפשר לממשלות לבצע רפורמות מקיפות ושיטתיות, באופן יעיל ואיכותי.

אז איך מפעילים את הגיליוטינה הרגולטורית?

1. ממנים "מנהל רפורמה" כלל ממשלתי שמוביל את התהליך ויש לו סמכות לקבל החלטות לגבי תיקון ושימור של רגולציות.

2. כל הרגולטורים שמשתתפים בתכנית נדרשים לבחון את כל הרגולציות שבאחריותם. הבחינה כוללת לפחות שלושה קריטריונים: האם כל הרגולציה הכרחית? האם יש לרגולציה ביסוס חוקי? האם הרגולציה ידידותית לאזרחים ועסקים? (כל ממשלה מוסיפה עוד קריטריונים לפי המדיניות שלה)
המשרדים מבצעים מקצה שיפורים כבר בשלב הפנים-משרדי, ומקצצים בעצמם רגולציה מיותרת, לא הכרחית או לא חוקית.

3. כל הרגולטורים מעבירים למנהל הרפורמה רשימה של כל הרגולציה שלהם – והוא בוחן את הרגולציה ואת התיקונים שבוצעו בה. מנהל הרפורמה מחלק את הרשימה לשלוש קבוצות: (א) שימור – רגולציה שעמדה בכל הקריטריונים שהממשלה הגדירה. (ב) ביטול – רגולציה לא הכרחית או ללא בסיס חוקי תבוטל. (ג) תיקון – רגולציה מכבידה תעבור סבב תיקונים ולאחר מכן תיבחן מחדש ויוחלט האם לשמר או לבטל אותה. בסוף מקבלים שתי רשימות – רגולציות לשימור ורגולציות לביטול.

4. מנהל הרפורמה מגיש את רשימת הרגולציות לשימור לדיון במליאת הממשלה. בהחלטה אחת מרכזית משמרים את כל הרגולציות לשימור, וכל היתר מבוטלות (חוקים לביטול מועברים באופן מרוכז לפרלמנט).

5. התוצר: רשימת הרגולציות לשימור הופכת לרשימה של כל הרגולציה שקיימת במדינה. רגולציה שלא מופיעה ברשימה לא בתוקף ולא מחייבת.

יותם אפללו ואני ניתחנו את המנגנון ובדקנו איך הוא יכול לסייע לרגולטורים לקדם רפורמות משמעותיות.

ההיגיון מאחורי הגיליוטינה הרגולטורית

המנגנון נועד לפתור ארבע מכשולים מרכזיים לרפורמות ברגולציה.

1. במדינה המודרנית היקף הרגולציה עצום והיא מפוזרת על פני עשרות אלפי מסמכים. קשה לאתר אותם ולבחון אותם. זה גם אומר שאם שכחנו לבדוק רגולציה – היא נשארת לא מטופלת. הגיליוטינה הרגולטורית הופכת את ברירת המחדל – אם שכחנו רגולציה והיא לא ברשימת הרגולציות לשימור – היא תבוטל.

2. רגולציה מבוססת על עולמות תוכן מקצועיים. לדרג הנבחר קשה מאוד להיכנס לדיון מעמיק ולבחון מקצועית את הרגולציה. לשרים זה מאוד קשה, עבור חברי כנסת זה לא אפשרי. הגיליוטינה מבוססת על מינוי מנהל רפורמה עם צוות מקצועי, שעורכים את הבחינה העצמאית של הרגולציה.

3. כדי לתקן ולבטל רגולציה צריך לעבור תהליכים משפטיים וחסמים פוליטיים שמאריכים ומכשילים את הרפורמה. תחשבו כמה זמן לוקח לתקן חוק או תקנה – ועכשיו תכפילו את זה באלפי רגולציות. אם מגדירים מראש תהליך סדור ומבצעים את כל התיקונים בהחלטה אחת, אפשר להתגבר על המכשול הפרוצדורלי.

4. הרבה רגולציות משותפות למספר רגולטורים. זה מחייב מהלך משולב וגם נותן לכל אחד מהם זכות וטו. הגיליוטינה הרגולטורית אורזת את כל השינויים במהלך אחד וגם מונעת מגורם אחד להכשיל את הרפורמה.

המנגנון לא מושלם והוא מעורר שאלות לגבי תהליכים דמוקרטיים ומי הגורם המתאים לחולל רפורמות ברגולציה. אבל הוא מציג לנו כיוון אפשרי לטפל ברגולציה באופן מקיף ומתוך ראיה כוללת.

מצד שני לפעמים המציאות והבירוקרטיה עולות על כל דימיון. במקרה הרוסי לא ברור אם טכנית ניתן לבטל חוקים שאף אחד לא יודע איך קוראים להם. ואם אי אפשר למצוא את החוק, אולי גם אי אפשר לבטל אותו.

לנהל את תקציב הרגולציה

לפני שמתחילים: חוץ מהבלוג יש גם פודקאסט. אנחנו מתמודדים בקטגוריית פריצת השנה בתחרות הפודקאסטים של "גייקטיים" לשנת 2019. אשמח מאוד אם להיכנס ללינק ולהצביע (זו הקטגוריה האחרונה). ההצבעה עד היום (29.12) בשעה 9:00.

על תקציב ורגולציה

דמיינו עובד מדינה חרוץ. יום אחד הוא חושב על רעיון לתכנית ממשלתית, שצריכה תקציב של 100 מיליון ש"ח, אבל תביא תועלת של 200 מיליון ש"ח לציבור. אז הוא פונה למשרד  האוצר ומבקש תקציב של 100 מיליון ש"ח בשנה. במשרד האוצר משתכנעים – ומעלים מיסים כדי לגבות עוד 100 מיליון ש"ח.

אחרי שבוע הוא חושב על תכנית אחרת, היא תעלה לציבור 300 מיליון ש"ח ותביא תועלת של 500 מיליון ש"ח. גם פה התועלת גבוהה מהעלות. משרד האוצר מעלה מיסים כדי לממן גם את התכנית הזו. ובשבוע הבא הוא חושב על עוד תכנית שמצריכה העלאת מיסים על הציבור. ולאט לאט מעלים את מס ההכנסה. ואת המע"מ. ומס שבח על מקרקעין. ומס על השקעות (החסכונות של הציבור). ומס בריאות. ומס ביטוח לאומי.

כל אחת מהתכניות האלו נועדה להביא יותר תועלת מעלות. אבל כדי להגדיל את התקציב הממשלתי – הממשלה צריכה להטיל עוד מיסים על הציבור.

האם אתם בעד מדיניות כזו – שכל עוד התועלת גבוהה מהעלות, מאשרים את התכנית ומטילים עוד מיסים?

מה זה בעצם תקציב?

הממשלה לוקחת מאיתנו כסף באמצעות מיסים ומוציאה אותו על כל מיני מטרות. אנחנו חייבים לשלם את הכסף הזה לממשלה. מה הממשלה עושה עם הכסף הזה? היא משתמשת בו לשיפור הבריאות, החינוך, הרווחה, התשתיות ולשמירה על הביטחון, הסביבה והבטיחות שלנו. העניין הוא שבשביל יותר תקציב צריך לגבות יותר מיסים. (להרחבה אני ממליץ להאזין לפרק הזה בפודקאסט "ערך מוסף")

איך כל זה קשור לרגולציה?

בעבר השוותי בין מדיניות תקציבית למדיניות רגולציה וגם כתבתי על הדיון הציבורי עליהם. לרגולציה ולמדיניות תקציבית יש הרבה במשותף. גם ברגולציה המדינה מכריחה אותנו להוציא כסף כחלק ממדיניות ממשלתית שנועדה למטרות טובות.

כשרגולציה קובעת שבמקום עבודה חייבים להיות אמצעי בטיחות מסוימים או שטיפול במזון יהיה רק באמצעות חומרים ותהליכים שהוגדרו – זה נקבע למטרות טובות וזה עולה לנו כסף. וכמובן שיותר רגולציה – תעלה לציבור יותר כסף.

מהבחינה הזו, רגולציה ותקציב לא כל כך שונים. בשניהם הממשלה מוציאה לנו כסף מהכיס ובשניהם זה נעשה כדי לקדם מטרה ציבורית טובה. 

איך זה נראה מנקודת מבט של יחידה ממשלתית?

נתחיל בתקציב

לכל משרד יש תקציב מוגבל. כמו בסיפור בתחילת הפוסט – כדי להפעיל תכנית שעולה כסף צריך קודם כל להשיג תקציב. אגף תקציבים במשרד האוצר מנהל את תקציב הממשלה – גם את הגודל שלו וגם את החלוקה בתוך הממשלה. הנחת העבודה שהיא שהתקציב מוגבל והוא תמיד מגיע מתוך הכיס של האזרחים, אז צריך להשתמש בו בזהירות. יחידה ממשלתית לא יכולה לקבל את כל הכסף שהיא רוצה – כי הגדלת התקציב מחייבת הטלת עוד ועוד מיסים. ולכן התקציב מוגבל ויחידות מנהלת את התקציב שלהן בזהירות ולפעמים מוותרות או מקצצות במשהו אחד, כדי שיהיה תקציב למשהו אחר.

מה קורה ברגולציה?

אם יחידה רוצה להוסיף רגולציה (שתעלה כסף לציבור) היא לא צריכה מקור תקציבי. כל מה שהיא צריכה לעשות זה לכתוב חוק או תקנה או נוהל. הרגולציה צריכה לעבור בחינה משפטית כדי לוודא שהרגולציה חוקית. אבל אין בחינה תקציבית. גם אין הגבלה על כמות הרגולציה ועל העלויות שרגולטור מטיל על הציבור באמצעות רגולציה.

למשל, נגיד שמישהו בממשלה רוצה לצמצם שריפות. הוא יכול לקנות מטף כיבוי אש עבור כל בית עסק, או לחייב כל בית עסק לקנות ולהתקין בעצמו מטף כיבוי אש. מבחינת כלכלית שתי האופציות שקולות – זה יעלה אותו דבר (העלות של מטף כיבוי אש כפול מספר העסקים בישראל). אבל יש הבדל עצום: אם הוא יבחר לקנות מטפי כיבוי אש – הוא יצטרך לבקש ממשרד האוצר תקציב כדי לרכוש את כל המטפים האלו. אבל אם הוא יקבע ברגולציה שכל עסק חייב להצטייד במטף כיבוי אש – לא צריך תקציב ואפילו לא צריך לדעת מה העלות של המדיניות הזו. שימו לב שבשני המקרים הציבור יממן את העלות – באמצעות מיסים או בעלויות רגולציה.

זאת אומרת שאם אני רוצה להגן על הציבור ואני עושה את זה באמצעות תקציב – אני מוגבל. אבל אם אני מנסח את אותה מדיניות כרגולציה שמוציאה כסף מהכיס של הציבור – אין הגבלה על כמות הרגולציה או על כמות הכסף שהיא תעלה לציבור.
זה סוג של ארביטרז'.

[הערה לגבי דוגמת המטף: יכול להיות שלממשלה יעלה יותר או פחות לרכוש בעצמה ולחלק את המטפים. למשל, היא יכולה לקבל הנחת כמות או שבגלל מנגנון הרכש הממשלתי היא דווקא תשלם יותר]

לנהל את הרגולציה כמו תקציב

אתם יודעים שאני חסיד גדול של ניתוח עלות תועלת. לכאורה אפשר לטעון שאם תוכנית ממשלתית מביאה יותר תועלת מעלות, אז תמיד צריך לאשר אותה כי היא משפרת את מצבו של הציבור. אז למה לא עושים את זה בתקציב? למה לא מאשרים תוכניות ממשלתיות בלי הגבלה כל עוד התועלת שלהן עולה על העלות? אני חושב שלכולכם זה נשמע קצת מוזר שיחידות יוכלו לקבל תקציבים עד אינסוף. בעיקר כי עוד תקציבים – זה גם אומר עוד מיסים. ולכן תקציב המדינה מוגבל. יש מגבלה על כלל תקציב הממשלה ויש מסגרת תקציב לכל משרד – והוא לא יכול לקבל תקציבים בלי גבול.

ולכן מתבקש לשאול – האם צריך לנהל את הרגולציה ואת העלויות שלה במסגרת תקציב מוגבל? כשאנחנו מגבילים את תקציב המדינה, אנחנו בעצם מגבילים את סך הכסף שהמדינה יכולה לגבות מאיתנו במיסים. אז למה לא להגביל את סך הכסף שהמדינה יכולה לגבות מאיתנו דרך רגולציה?

גם בתחום הרגולציה אפשר טעון שמבחן עלות-תועלת הוא לא המבחן היחיד, ושצריך להגביל את העלויות שמטילים על הציבור (כיום אין מגבלה כזו ותיאורטית עלות הרגולציה יכולה לגדול עד אינסוף).

וזה הקונספט של תקציב רגולטורי.

הנושא הזה די חדש בעולם ולדעתי עדיין לא עסקו בו בישראל. בכמה מדינות בעולם יש ניסיון להפעיל מנגנונים של תקציב רגולטורי (regulatory budget). הציגו לי כזה מנגנון בהולנד ולפני שלוש שנים טראמפ יצר מנגנון כזה בארה"ב. הרעיון הוא שכל משרד מקבל תקציב עבור סך העלויות שהוא יכול להטיל על הציבור והוא צריך לפעול במסגרת התקציב הזה. ואם הרגולטור רוצה להטיל עוד רגולציה שתעלה עוד כסף ותחרוג מהתקציב הרגולטורי – הוא יצטרך להקטין עלויות במקום אחר (למשל, לבטל רגולציה מיושנת או לצמצם בירוקרטיה). ממש כמו ניהול תקציב – רק של הרגולציה.

היישום לא כל כך פשוט – בשביל מנגנון כזה צריך לכמת באופן שיטתי את עלויות הרגולציה – גם הרגולציה הקיימת וגם הצעות לשינויים ותוספות ברגולציה (רצוי לעשות את זה בכל מקרה).

האם זה טוב? האם זה ישים? נראה לי שעוד מוקדם למסקנות.
אבל ראינו שמדיניות רגולציה ומדיניות תקציבית מאוד דומות – לשתיהן יש מטרות טובות ושתיהן עולות כסף לציבור. ואם בתקציבים ובמיסים יש הגבלה על העלויות שמטילים על הציבור וההגבלה הזו מאלצת את הממשלה לבחון את עצמה – למה שברגולציה אפשר יהיה לייצר אינסוף עלויות על הציבור?

ארגז חול רגולטורי – כשהרגולטור בודק ומנסה

הסקטור הפיננסי הוא אחד המפוקחים ביותר במדינה המודרנית – וכפוף לעשרות חוקים ולמאות תקנות, צווים ונהלים. בואו ניקח לדוגמה חוק אחד בלבד – בארה"ב חוק דוד-פרנק (שנחקק אחרי המשבר הכלכלי של 2008) מכיל לבדו יותר מ-840 עמודים. וזה רק חוק אחד.

כל הרגולציה הזו מיועדת כדי לנהל סיכונים במצב הנוכחי – זאת אומרת שהיא מותאמת למציאות שבה היא נוצרה. והיא לא נועדה לאפשר פעילות שלא קיימת, כמו מוצר שעדיין לא קיים או טכנולוגיה שלא המציאו.

התוצאה – כדי להציע מוצר או שירות פיננסי חדש צריך להמתין שנים ולהשקיע המון כסף רק כדי לדעת האם הרגולטור חושב שהמוצר או השירות החדשני הזה תואמים את הוראות הרגולציה (וזה הרבה לפני שיינתן אישור). כמו שאפשר לדמיין – בנקים גדולים לא מתלהבים מהרפתקה כזו ויזמים לא מסוגלים לעבור אותה בהצלחה.

וזה מתכון לקיבעון.

הבעיה הזו לא ייחודית לסקטור הפיננסי אבל היא בולטת בו מאוד בגלל מורכבות השירותים, ריבוי הרגולציה וגם הפוטנציאל של טכנולוגיות חדשות.

ארגז החול הרגולטורי

אז כדי לאפשר חדשנות בשוק הפרטי אנחנו קודם כל צריכים רגולציה שתאפשר חדשנות. ולאחרונה זה בדיוק מה שקורה. רגולטורים בריטיים המציאו כלי חדש של מדיניות רגולציה שנקרא ארגז חול רגולטורי (regulatory sandbox). ארגז חול רגולטורי הוא גישה רגולטורית שמאפשרת להתנסות בפעילויות חדשניות לפרק זמן מוגבל ותחת פיקוח ובקרה של הרגולטור.

אתגר אי הוודאות

בואו נבין איך רגולטור חושב. כשרגולטורים מקבלים החלטות הם עושים את זה בתנאי אי ודאות. במקרה הטוב יש להם מידע (חלקי) על העבר והווה, אבל הם לא יודעים מה יקרה בעתיד. הם גם לא יכולים לצפות מה תהיה ההשפעה בפועל של הרגולציה העתידית. אי הוודאות חמורה במיוחד כשמדובר על רגולציה חדשה לגמרי וכשעוסקים בפעילות חדשנית ולא מוכרת (למשל טכנולוגיה פורצת דרך).

לתופעה הזו אני קורא "אתגר אי הוודאות" והיא גורמת לשתי בעיות. הראשונה – פגיעה באיכות ההחלטות, כי הרגולטור לא יכול להבין לעומק את המשמעות של ההחלטה שלו. הבעיה השניה היא שבדיוק בגלל זה רגולטורים נזהרים ונרתעים מלקבל החלטות, במיוחד בתחומים חדשניים. ולכן לעיתים אנחנו נשארים עם רגולציה מיושנת ולא מתאימה.

הפתרון לבעיה הזו הוא רגולציה ניסיונית. הרעיון פשוט: לנסות בצורה מבוקרת, לראות מה התוצאות בפועל – ואז לקבל החלטה מושכלת. הכלי הקלאסי הוא פיילוט – רגולציה זמנית. ארגז חול רגולטורי הוא שכלול של הרעיון הזה: מגדירים סביבה רגולטורית ניסיונית עבור מספר מוגבל של שחקנים וקובעים עבורם כללים מקלים שמאפשרים לבחון מוצר, טכנולוגיה או פעילות חדשה. [אם זה מעניין אתכם – ממליץ לצפות בסרטון הזה שמסביר מעולה את הנושא]

ארגז חול בעצם מאפשר לרגולטור לבצע מעין ניסוי מבוקר ברגולציה – הוא מאפשר לרגולטור לאסוף מידע אבל תוך גידור של הסיכונים מהפעילות החדשה.

ארגז חול לא גורם להפקרות. לא מדובר בפטור שמאפשר להתעלם מהוראות הרגולציה. חברה יכולה להיכנס לארגז החול רק אם היא מקבלת אישור מהרגולטור ולאחר מכן היא כפופה לכללי ארגז החול – שמיועדים גם להגן על האינטרס הציבורי וגם להבטיח שהרגולטור יקבל דיווחים ומידע על הפעילות הניסיונית.

בנייר מדיניות שענת גרימולנד ואני חיברנו, ניתחנו את הקונספט של רגולציה ניסיונית ואיך אפשר להשתמש בארגז חול רגולטורי כדי לענות על הצרכים האלו.

איך זה נראה בפועל?

ה-CFPB הוא רגולטור אמריקאי אגרסיבי שמפקח על הסקטור הפיננסי. לעיתים קרובות הוא מואשם בעלויות שהוא מטיל ובחסמים לחדשנות עסקית וטכנולוגית. לאחרונה הוא פועל כדי לאמץ ארגז חול רגולטורי.

יש הרבה סוגים של ארגזי חול רגולטוריים. ארגז החול של ה-CFPB מבוסס על "נמל מבטחים" (Safe harbors). הרגולטור קובע באילו מצבים או תנאים פעילות חדשה תעמוד בהוראות הרגולציה ותהיה מותרת. בדרך כלל מגדירים כמה אלמנטים בסיסיים – שמשקפים את תמצית הרגולציה. ואז היזמים יודעים לכוון את הפעילות כדי שיוכלו להיכנס לנמל המבטחים. שיטה כזאת מאפשרת לחברות שמשתתפות בארגז החול להשיק מוצרים ושירותים ניסיוניים בלי לדאוג שהרגולטור יקבע שהן מפירות את החוק.

היופי בשימוש בנמל מבטחים הוא שמוצרים שמפותחים בארגז החול עומדים במהות הרגולציה. אי אפשר להשתמש בארגז החול כדי להתחמק מהרגולציה. וליזמים יש ודאות והם יכולים להתקדם בלי לחשוש שיבלמו אותם.

ה-CFPB לא לבד. למעשה הוא גם לא מהראשונים בתחום. ארגז החול הרגולטורי הומצא על-ידי רגולטורים פיננסיים בבריטניה בשנת 2015, כדי לאפשר פיתוח וניסוי של מוצרים פיננסיים חדשניים בעיקר Fintech. היום הוא אחד הדברים החמים בסצנת מדיניות הרגולציה בעולם. בשנת 2017 כבר 17 מדינות הפעילו ארגז חול רגולטורי והיום יש יותר מ-50 מדינות שבוחנות ומיישמות ארגז חול רגולטורי. גם אנחנו חלק מהמגמה הזו – בתחילת שנת 2019 התפרסם דוח של צוות בין משרדי על שימוש בארגז חול רגולטורי בתחום הפינטק בישראל.

ארגז החול הרגולטורי הוא הזדמנות אדירה. הוא מאפשר לרגולטורים וודאות ומשפר את ההחלטות שלהם. והציבור יכול להינות מקידמה, חדשנות ויזמות.
הכלי הזה לא מוגבל רק לפיננסיים. תחשבו על חינוך, על תחבורה, על בריאות, על חדשנות במכרזים ממשלתיים. אין גבול לחדשנות.

עכשיו צריך לדאוג שארגז החול הרגולטורי יהפוך מבאז וורד, לכלי נפוץ שמשמש רגולטורים בשגרה.

ענת ואני מארגנים מפגש חשיבה על אימוץ ארגז חול רגולטורי בישראל. אם אתם עוסקים במדיניות ציבורית או בפעילות חדשנית – מוזמנים לשלוח לי הודעה ונעביר לכם פרטים.

איך להציל את יערות הגשם בברזיל?

בחודש אוגוסט 2019 כולנו שמענו על שריפות ענק ביערות הגשם של ברזיל. אקטיביסטים קראו לכל מיני צעדים – החל מהפגנות מול שגרירות ברזיל בתל אביב ועד לחרם על חברות ישראליות שעושות עסקים בברזיל.

אני רוצה להציע גישה פרקטית של מדיניות שמבוססת הבנה של התהליכים והתמריצים השונים. זו הגישה שבה נוקטת מדינת קליפורניה, שהיא סמן ימני (אידיאולוגית – שמאלי) בכל מה שנוגע למדיניות סביבתית.

קליפורניה רוצה להציל את יערות הגשם של ברזיל

הרעיון פשוט – אם רוצים להשפיע על ההתנהגות של הברזילאים צריך לספק להם אלטרנטיבה טובה. הרעיון של ממשלת קליפורניה הוא לשלם לחקלאים ברזילאים כדי שישמרו על העצים.

בספטמבר 2019 הרגולטור של מדינת קליפורניה אימץ תכנית חדשה שמיועדת לתעשיות אמריקאיות כמו חשמל ובתי זיקוק. אותן תעשיות כפופות למגבלה מחמירה של פליטת פחמן דו חמצני. לפי התכנית (Tropical Forest Standard), תעשיות מזהמות בקליפורניה ישלמו לממשלות באזורים טרופיים כדי שלא יכרתו שם עצים, והתשלום הזה יהיה מעין "קיזוז" ממכסת הפחמן הדו חמצני שנקבעה ברגולציה של קליפורניה.

אפשר "לצייר" את הפתרון ככה:

רגולציה בקליפורניה > חברות בקליפורניה > ממשלות זרות > חקלאים במדינות זרות

התשלום יאפשר לחברות התעשייה האמריקאיות לפלוט פחמן דו חמצני. התשלום הזה יהווה תמריץ לממשלות זרות למנוע כריתת יערות. והכסף יאפשר לאזרחים של אותן מדינות, כמו חקלאים ברזיאלים להשקיע בפעילויות אלטרנטיביות שאולי יקרות יותר. הרעיון הוא שהתרומה הסביבתית של הצלת העצים שקולה ואפילו גבוהה מההשפעה של פליטת הפחמן הדו חמצני.

מדובר במהלך רגולטורי די מורכב

מצד אחד, קליפורניה קבעה מכסות פליטת פחמן דו חמצני מחמירות עבור החברות. המכסות האלו מגבלות את כושר הייצור, מחייבות השקעה כספית בטכנולוגיות יקרות ואף עלול למנוע את הפעילות. על הבסיס הזה מוסיפים את האפשרות "לקנות" קיזוז של מכסת הפליטות, באמצעות תשלום – לא לרגולטור בקליפורניה, אלא למדינה אחרת. ואפשר גם למכור את הקיזוז הזה לחברה אחרת.

לרגולציה כזו קוראים Cap & Trade – מגבילים משאב או פעילות מסוימת ואז מאפשרים סחר, כדי שהשוק יביא להקצאה הכי יעילה של אותו משאב.

מצד שני, קליפורניה מייצרת מעין רגולציה עבור המדינות הטרופיות. התכנית קובעת שורה של Best Practices לשמירה על יערות – עבור המדינות באזורים הטרופיים. רק מדינות שיאמצו את ה-Best Practices שקליפורניה קבעה יוכלו לקבל כסף מחברות תעשייה אמריקאיות ולעבור בשיתוף עם קבוצות מהמגזר השלישי – שיוודאו שהתכנית אכן מיושמת.

התוצאה: מהלך חדשני

1. יצירת שוק למסחר בינ"ל במכסות פחמן דו חמצני, בהשראת אמנת קיוטו. רק שהפעם זו לא הקהילה הבינ"ל שיוצרת את השוק, אלא מדינה אחת (בעצם, חלק ממדינה – קליפורניה היא חלק מארה"ב).

2. מדינת קליפורניה פועלת כדי להשפיע על מדינות אחרות. ממש מדיניות חוץ, כשהסמכות היחידה שהיא מפעילה היא סמכות רגולטורית כלפי חברות אמריקאיות שפועלות בקליפורניה.

3. שיתוף פעולה בין מגזרי – על מדינתי. התכנית מערבת שלושה מגזרים שונים. מהמגזר הראשון: ממשלת קליפורניה שמחוללת את המהלך והממשלה של המדינה הטרופית. מהמגזר השני: חברות התעשיה מקליפורניה והחברות המקומיות במדינה הטרופית. ומהמגזר השלישי: ארגונים סביבתיים שיסייעו, ילווו ויבצעו בקרה.

היופי והתחכום בגישה של קליפורניה היא שהם מתחילים להתייחס לכולם כשחקנים שיכולים להיות חלק מהפתרון, ולא רק בתור בעיה או "אנשים רעים". זו גישה שמבוססת על שיתוף פעולה במקום לעומתיות.

ספקות ושאלות

למרות הרעיון השאפתני והכוונות הטובות, חשוב לשאול גם שאלות פרקטיות. נתחיל בשאלות קטנות.

מה קורה אם יש שריפה לא מכוונת ביער ("כוח עליון") – האם מקזזים את זה מהתשלום של המדינה הטרופית? האם מבטלים את ההטבה שהחברה הפרטית קיבלה? והאם זה הוגן בהתחשב שהחברה הפרטית שילמה כסף והממשלה הזרה השקיעה אותו בשינוי הפעילות של אזרחיה. לא לגמרי ברור.

שאלה אחרת – מה קורה אם החקלאים לוקחים את הכסף שניתן להם, ואז עוברים לברא יער אחר באזור שלא נכלל בתכנית? כאן דווקא יש פתרון – בניגוד לתכניות שהאו"ם יזם, התכנית הזו מיועדת לחול על מדינות שלמות כדי לא להשאיר "שטח מת" שלא מטופל. בנוסף, השיפור בטכנולוגיית לווינים ובפריסת לווינים מאפשר היום לעקוב הרבה יותר טוב אחרי מצב היערות ולזהות פגיעה בהם. צילומי לוווין הראו בזמן אמת שהשריפות באמזונס קטנות בהשוואה לשריפות באנגולה ובקונגו (מעניין למה לא שמנעו על זה).

אבל סימן השאלה הכי גדול נוגע לאפקטיביות. ספק רב אם מדינת קליפורניה תוכל לבדה למנוע את הבירוא של יערות הגשם בדרום אמריקה. לפי התכנית, חברות יוכלו לקזז עד 8% מהפליטות שהן צריכות להפחית לפי הרגולציה. את יתר ההפחתה הן יצטרכו לעשות בדרך הרגילה, ולהפחתה הזו לא תהיה השפעה על יערות הגשם באמזונס.
וזו נקודת התורפה המרכזית של התכנית: התכנית הזו היא פשרה בין צמצום פליטות פחמן דו חמצני בקליפורניה, לבין שמירה על יערות במדינות אחרות. יש פה קונפליקט סביבתי פנימי: מה יותר חשוב – צמצום פליטות או שמירה על יערות הגשם? ויש עוד ביקורות – של מדעני אקלים וגם ביקורות של הקהילות המקומיות במדינות הטרופיות, שטוענים שלא באמת התייעצו איתם בעיצוב התכנית.

אלו שאלות קשות.

אבל לזכות מי שמקדם את התכנית ראוי לומר שהיא עשויה להיות הצעד הכי משמעותי שנעשה בשנים האחרונות כדי להגן על יערות הגשם. וזה לא צעד כוחני שפוגע בריבונות של המדינות הטרופיות. אלא צעד שמחזק ותומך. אלו לא רק מילים יפות, לפי ההערכות התכנית תפנה מיליארד דולר בתוך עשור להגנה על יערות הגשם.

נצטרך לראות האם קליפורניה תצליח לייצר שוק לפליטות פחמן (Cap & Trade) והאם היא תצליח לרתום גם את החברות המקומיות וגם את הממשלות הזרות (והאם הממשלות יצליחו לרתום את האזרחים שלהן).

אבל אנחנו יכולים ללמוד איך אפשר לקדם מדיניות – לא באמצעות כוח וחרמות, ולא דרך עצומות ודיבורים. קליפורניה בחרה להבין את הדינמיקה ולהשפיע על התמריצים, באמצעות שיתוף פעולה.

שירות במקום רגולציה

מאחורי כל רגולציה יש סיפור. ובכל סיפור יש גיבורים.

כשאדם רוצה לשכור דירה הוא נמצא בעמדת נחיתות מול בעל הדירה. בעלי דירות חוששים שהשוכר, שהוא לרוב אדם זר, יגרום נזק לדירה או יברח בלי לשלם את החשבונות. לכן מקובל לדרוש שהשוכר יפקיד בטוחה. יש כל מיני סוגים של בטוחות – לפעמים דורשים כסף מזומן, לפעמים צ'ק ביטחון ולפעמים ערבות בנקאית. בעל הדירה דורש ולרוב מקבל את הבטוחה שרצה.

אבל יש שתי בעיות עם השיטה הזו. הבעיה הראשונה היא שהרבה פעמים השוכר מפסיד מהמנגנון הזה. אם צריך להפקיד כסף מזומן – זה כסף שאי אפשר להשתמש בו וגם לא תמיד יש לאדם כסף נזיל מעבר לשכר הדירה. גם ערבות בנקאית עולה כסף. הבעיה השנייה היא שבדרך כלל מפקידים את הבטוחה אצל בעל הדירה. הוא מחליט מתי לממש אותה. ובסיום החוזה הוא גם יכול להתעכב בהחזרת הבטוחה, גם אם אין לו הצדקה.

כמו בכל סיפור טוב – יש לנו קונפליקט. וזו הבעיה שאנחנו רוצים לפתור. להמשיך לקרוא שירות במקום רגולציה

רישיון שלילי – למה עוד בירוקרטיה היא לא הפתרון לבעיית ההתעללות בפעוטות

לאחרונה אנחנו שומעים על מקרים מזעזעים של התעללות בחסרי ישע. פרשות של התעללות בקשישים או מטפלות שלפי החשד מתעללות בפעוטות. זה מתסכל ומקומם, ובני המשפחה מרגישים חסרי אונים מול התופעה הזו. אחת הטענות היא שגם כשמטפלות נתפסות מתעללות – הן יכלות להמשיך לעסוק בטיפול בפעוטות.

בפוסט הזה אני רוצה להציע פתרון, כלי שנקרא רישיון שלילי.

להמשיך לקרוא רישיון שלילי – למה עוד בירוקרטיה היא לא הפתרון לבעיית ההתעללות בפעוטות

אישור בשתיקה – לקחת אחריות על הזמן

במהלך הלימודים יעל (שם בדוי) עשתה סמסטר של חילופי סטודנטים באירופה. ומאז היא חלמה להביא לישראל פיצה איטלקית. אחרי הלימודים יעל החליטה ללכת על זה ולפתוח פיצרייה באחת הערים במרכז הארץ. היא התחילה לחפש נכס ולהשוואת מחירים של תנורים, והגישה בקשה לרישיון עסק. "אין בעיה" היא חשבה "אגיש את המסמכים ועד שאקבל את הרישיון כבר אסיים לקנות את הציוד ואהיה מוכנה לפתיחה". אחרי ארבעה חודשים של המתנה יעל התחילה לחשוד שמשהו לא בסדר. אחרי תשעה חודשים היא עדיין לא קיבלה תשובה והתחילה לומר לחברים "כבר יכולתי ללדת בזמן הזה". לקח יותר משנה עד שהיא קיבלה סוף סוף את הרישיון ויכלה לפתוח את הפיצריה.

יעל לא לבד. משרד הפנים ומשרד ראש הממשלה העריכו שבממוצע לוקח 10 חודשים לקבל רישיון עסק. זה לא ייחודי רק לארץ. גם בניו יורק ובשיקגו עסקים ממתינים חודשים כדי לקבל רישיון עסק או היתרים שונים. להמשיך לקרוא אישור בשתיקה – לקחת אחריות על הזמן