מה השיח על הנטל הרגולטורי מפספס?

הרטוריקה המסורתית סביב רגולציה מוכרת לכם. ביטויים כמו:

• "הנטל הרגולטורי גבוה מידי"
• "הפחתת רגולציה"
• "לחתוך בבירוקרטיה" (באנגלית זה יותר יפה cut red tape)

הביטויים השחוקים האלה הם לרוב עמומים וכלליים. במקסימום הם מבטאים רגש או כוונה כללית. שמענו אותם הרבה כי נוח לצטט אותם. הם יושבים בול על כותרת של כתבה בעיתון.
אבל יש משהו די עצלני בביטויים האלו. הכי קל לחזור לאותו ניסוח מוכר, לאותה סיסמה על "הפחתת הרגולציה" או על "הנטל הרגולטורי העודף".

הניסוחים האלה לא צריכים ולא מנסים לתאר תופעה אמיתית במציאות (למשל באמצעות עובדות או נתונים). הם בעיקר יושבים על הנחות מוקדמות, שיש בעיה כלשהי עם הרגולציה, בלי לבסס אותן. זה בגלל שהמטרה של האמירות היא לשנות ולתקן את הרגולציה, גם אם לא ברור לנו מה בדיוק הבעיה.

והנה סימן חזק לאותה עצלנות. נניח שהשתכנענו לחלוטין באמירות האלה ואנחנו רוצים ליישם אותן. מה עושים? לא ברור. איך "חותכים בבירוקרטיה" ואיך "מפחיתים את הרגולציה"? חותכים את ספר החוקים לשניים? מבטלים סעיפי חוק אי זוגיים?
לא ברור מה הפעולה שהסיסמאות האלו מכוונות אליהן.

אין "נטל" רגולטורי אחד

ואולי האמירה הניטרלית ביותר, אבל המטעה ביותר בעיני היא על "הנטל הרגולטורי". מדברים על "הנטל" ביחיד כאילו יש רק אחד כזה. מישהו יכול להצביע על הנטל הספציפי הזה?
אני לא מכיר "אותו".

אני יכול לחשוב על מאות נטלים רגולטוריים שקיימים. כדי לא ליפול למלכודת הסיסמאות, הנה כמה דוגמאות לנטלים רגולטוריים (ברבים):

• רגולציה שחוסמת חדשנות טכנולוגית,
• רגולציה שמציבה סטנדרט גבוה מידי ובכך מחסלת פעילות חיונית,
• רגולציה מסובכת,
• זמני המתנה ארוכים לקבלת אישור רגולטורי,
• רגולציה יקרה מאוד שנקבעת בלי לבחון את העלויות,
• סתירות בין שני רגולטורים,
• עלויות ציות גבוהות בהשוואה לעולם שמרחיקות חברות מהשוק המקומי,
• רגולציה "שווה" ללא התאמה דיפרנציאלית,
• רגולציה שממוקדת בתהליכים ולא בתוצאות,
• רגולציה מבלבלת,
• רגולציה שמתמקדת בסוגיות של איכות במקום בבטיחות,
• רגולציה שפוגעת בעיקר בחלשים,
• רגולציה שנקבעת ומונעת מפחד ולא מנתונים,
• רגולציה שנקבעה בחופזה ולא עברה בחינה או תיקון לאחר מכן,
• איסורים והכבדות שיוצרים שוק שחור,
• רגולציה שמשיגה בדיוק את התוצאה ההפוכה,
• רגולציה נקודתית שגורמת לנזקים מערכתיים, 
• רגולציה שמשרתת בעלי עניין וקבוצות אינטרס צרות.

ואני יכול להמשיך עם עוד ועוד דוגמאות.
כי אין "נטל" אחד. יש מרחב שלם של נטלים, עלויות וכשלים אפשריים ברגולציה. וכל אחד מהם משתנה עם ההקשר – כי בטיחות בדרכים זה לא יציבות של מוסדות פיננסיים.

לכל רגולציה יש את ההיגיון (או חוסר ההיגיון) הפנימי שלה – המקצועי, הכלכלי, הארגוני וההיסטורי. אותו כשל או נטל יראו אחרת בהקשר שונה.
השיח על "נטל" יחיד מפספס את זה, כי השיח הזה מקדש דבר אחד – שינוי של הרגולציה כדי לתקן את "הנטל". 

במקום, אני מציע שנאמץ הסתכלות שמכבדת יותר את הרגולציה, את ההיגיון ואת ההקשר שלה. יכול להיות פגם ברגולציה, אבל אי אפשר להסתפק באמירה כללית על "נטל".

הרגולציה מנקודת מבט של מפוקח 

אם נחשוב על רגולציה מנקודת מבט של מפוקח שמנהל עסק, הסביבה הרגולטורית והמוצר הרגולטורי הם די סטטיים. לוקח זמן עד שהם משתנים ולכן יש יציבות יחסית לגביהם. אפילו אם ההוראות הן ארוכות, מורכבות וסבוכות – מאחר שהן כאן להרבה זמן כדאי להשקיע בללמוד אותן. ברגע שהעסק יודע איך לעבוד במסגרת הכללים, הוא יכול לרוץ ולחיות את חייו.

כמובן שהרגולציה מטילה עלויות על עסק מפוקח. אבל בשגרה העלויות האלו צפויות ואמורות להיות עקביות.
אז ברגע שארגנו את העסק ואת התהליכים בהתאם – אנחנו מסודרים.

כאשר הרגולציה היא באיכות טובה או אפילו באיכות סבירה אפשר לחיות איתה.
הבעיה מתחילה כשמשנים את הרגולציה. שינוי של הרגולציה משנה את הכללים פשוטו כמשמעו. פתאום אין ודאות, אין יציבות, מי שאתמול היה מלך עלול להיעלם מחר. אם זה קורה רק כשמשנים את המדיניות ואת הכללים – ניחא. אם זה קורה בשגרה בגלל שהיישום בשטח לא עקבי ואחיד – זה רע מאוד. והנה קיבלנו עוד קבוצה נוספת של "נטלים" – בתחום היישום של הרגולציה.
לכן שינוי הרגולציה לכשעצמו עלול להיות מקור לבעיות.

שינוי של רגולציה יכול להיות נחוץ. למשל אם מדובר בתיקון טעות, הבהרה או עדכון של הרגולציה לאור שינויים שהתחוללו בעולם העסקי או הטכנולוגי.
אבל חשוב להכיר בכך ששינוי של הרגולציה מייצר טלטלה.

שינוי הרגולציה כתמרור אזהרה

אני רוצה לשים את הפוקוס על שני מקרים – שלא מדברים עליהם – ובהם שינוי הרגולציה עלול להיות הרסני.

המקרה הראשון הוא כאשר הרגולציה מבוססת על תקני תהליך ולא על תקני ביצוע.

זאת אומרת כאשר הרגולציה אומרת למפוקחים איך לעבוד (מגדירה תהליכי עבודה, חומרי בנייה, טכנולוגיות) ולא מה התוצאה הנדרשת מהמפוקח. התערבות בתהליכים ובתשומות הופכת את הרגולטור למנהל נוסף של העסק, כזה שאומר כמה זמן שוטפים ידיים לפני שנכנסים למפעל או באיזה אורך יהיה המסדרון והחלון בבניין שאתם רוצים לבנות. זאת רגולציה של micro-management, שגם גורמת למפוקחים לעסוק במיקרו-טכניקה של ההוראות במקום בהשגת מטרות הרגולציה.

עיצוב של הרגולציה בסגנון התהליכי יוצר כל מיני בעיות שתיארתי בעבר. אבל כרגע אני רוצה לדבר על מה שקורה בנקודה של שינוי. כשמשנים רגולציה כזו, משנים את האופן שבו העסק מתנהל.

זה לא שינוי של הרף שבו העסק צריך לעמוד (למשל, יותר בטיחות או פחות תאונות). שינוי של רגולציה שבנויה מתקני תהליך משנה את תהליכי העבודה שמותר למפוקח לבצע (סדר הפעולות, שיטת העבודה) וגם את החומרים והטכנולוגיות שבהן המפוקחים רשאים להשתמש. בגלל המעורבות העמוקה של תקני תהליך, בפוטנציאל כל העסק עלול לסבול מהשינוי הזה.
השינוי הזה – לכשעצמו – הוא "נטל" רגולציה די כבד, שאנחנו מפספסים רוב הזמן.

אחת ההצדקות הנפוצות לשימוש בתקני תהליך היא כדי להקל על המפוקחים – כי הם מקבלים הוראות ברורות ומפורטות איך לבנות ולהפעיל את העסק שלהם. אבל בדיוק בגלל המאפיין הזה זה שינוי של רגולציה יוצר עלויות כבדות ומטלטל את העסק.

המקרה השני הוא של מדיניות מכוונת לביצוע שינויים ברגולציה.

התחלנו בשורה של ביטויים שחוקים שלא מגדירים מה הבעיה ברגולציה, ביטויים שמשמשים כדי להצדיק ולקדם שינוי ותיקון של הרגולציה. עצם התשוקה לשנות את הרגולציה עלולה להיות בעייתית.

למשל, אם מאוד חשוב לנו לשנות את הרגולציה אנחנו עלולים לבצע הרבה שינויים תכופים. אולי כל אחד מהשינויים רצוי ומועיל, אבל עבור המפוקחים יצרנו סביבה מאוד קשה ולא וודאית. גם שינויים "טובים" לפעמים יוצרים עלויות – באמצעות חובות חדשות או שינוי של ההוראות הישנות שעליהן המפוקחים הסתמכו (קניתי מכונה חדשה למפעל שלי ושבוע אחר כך התקבל תיקון לרגולציה שלפיו אי אפשר להשתמש בה).

וכמובן ברמת המאקרו – הסביבה הרגולטורית חייבת להיות יציבה. אבל אם המדיניות היא לקדם שינויים רבים ברגולציה, אז בלי קשר לתוכן השינויים יצרנו חוסר יציבות ואי וודאות. בנוסף, כל שינוי כרוך בתקופה של הסתגלות למצב החדש. אם יש שינויים רבים – תקופת ההסתגלות לא נגמרת.

הדוגמה הקיצונית לכך היא מנגנוני מדיניות שמיועדת לעודד שינויים תכופים. למשל, מנגנון One-In-One-Out קובע שעל כל רגולציה חדשה (או על כל הוספת עלות רגולציה), צריך לבטל רגולציה קיימת (או לבטל עלות זהה ברגולציה הקיימת). זה מנגנון שמיועד לקדם מודרניזציה של ההוראות, אבל הוא גם כרוך ביצירת הרבה שינויים. חשוב שלא להתעלם מהחיסרון שכרוך בשינויים תכופים ברגולציה.
כך יוצא שבאופן מבני מי שרוצה לתקן את הרגולציה דוחף לכך שהרגולציה תעבור הרבה שינויים, וגורם לכך שהמפוקחים יעברו הרבה טלטלות.
ובאותם מקרים יוצא שמי שדיבר על "נטל רגולטורי" ועל "הפחתת רגולציה" – גרם באמצעות השינויים הרבים להרעת המצב וליצירת נטל רגולטורי חדש.

---

ראינו שיש הרבה סוגים של "נטלים" ושהשאלה אם הרגולציה מועילה או מזיקה תלויה מאוד בהקשר. ודרך הפריזמה של שינוי הרגולציה ראינו שני מקרים מרכזיים – אך לא מוכרים – שבהם שינוי הרגולציה יוצר נטל והכבדה אדירה על הציבור.

השיח חייב להיות מבוסס על הבנה טובה יותר של המערכת הרגולטורית ושל הבעיות. עיסוק רק בפתרונות ובמנגנונים, בלי להבין מה הם עושים למערכת הממשלתית ולשוק – עלול לגרום נזק וליצור "נטל" רגולטורי משמעותי.